云和縣“小縣大城”的戰(zhàn)略思考

■廉軍偉/文

云和縣“小縣大城”的戰(zhàn)略思考

■廉軍偉/文

2011.，云和縣委、縣政府綜合分析縣情，提出“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略。其目的在舉全縣之力，通過做大做強(qiáng)縣城，改變城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為此，縣委縣政府實(shí)施人口集聚、縣城空間拓展等舉措，大力推進(jìn)“小縣大城”戰(zhàn)略實(shí)施，取得了明顯成效。全縣已實(shí)現(xiàn)70%的農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，90%的學(xué)生集中在縣城就讀，90%的企業(yè)集中在縣城發(fā)展，城市化率達(dá)64.1%。“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略先后被寫入浙江省“十一五”“十二五”規(guī)劃，榮獲2012中國(guó)十大社會(huì)管理創(chuàng)新獎(jiǎng)，成為山區(qū)縣實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一種典型模式。但隨著“小縣大城”戰(zhàn)略的實(shí)施，一些新的問題接踵而來，亟待突破。

一、直面當(dāng)前問題

（一）人口集聚后的“產(chǎn)業(yè)”支撐問題

隨著人口向中心縣城的集聚，大量的人口面臨著就業(yè)的壓力，亟需通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納人口就業(yè)。而云和縣產(chǎn)業(yè)支撐略顯不足。突出表現(xiàn)在：一是工業(yè)發(fā)展后勁不足。2014年工業(yè)投資增速和制造業(yè)投資增速分別為-7.7%和-14.8%。二是工業(yè)進(jìn)一步吸納能力受到制約，全縣木制玩具、閥門、軸承企業(yè)數(shù)基本穩(wěn)定，新增企業(yè)數(shù)不多，對(duì)人口吸納能力不足。農(nóng)業(yè)本身吸納能力有限。而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展處于初級(jí)階段。

（二）人口集聚后的“公共服務(wù)”配置問題

人口向中心城區(qū)的集聚，對(duì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施需求激增。而云和縣公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，難以滿足人口集聚的需求。如城區(qū)四所小學(xué)班額緊張，城區(qū)面臨教育資源稀缺困境；城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全，常住人口基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化程度低；現(xiàn)有圖書館、影劇院等文化設(shè)施不能滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，亟待更新提升。

（三）中心城區(qū)建設(shè)資金瓶頸問題

云和縣是全省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本身財(cái)政實(shí)力有限，2014年，全縣財(cái)政總收入僅為6.82億元，公共財(cái)政預(yù)算收入為3.66億元，財(cái)政收入相對(duì)薄弱，難以支撐城區(qū)建設(shè)。另一方面，國(guó)家大力清理政府融資性平臺(tái)，云和縣一些政府性的融資平臺(tái)面臨清理和整頓，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難問題更加突出。

（四）體制機(jī)制進(jìn)一步創(chuàng)新突破問題

為推動(dòng)小縣大城戰(zhàn)略的實(shí)施，云和縣大力推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，一些阻礙戰(zhàn)略實(shí)施的體制機(jī)制得到破解。但是，伴隨著人口、產(chǎn)業(yè)等向中心城區(qū)的不斷集聚，在產(chǎn)城融合、城市管理、生態(tài)發(fā)展等方面遭遇體制機(jī)制障礙，特別是改革創(chuàng)新與現(xiàn)行法律的沖突問題、先行先試與上級(jí)政策的執(zhí)行問題、改革投入與財(cái)力支撐的平衡問題、“社經(jīng)分離”與社會(huì)管理的跟進(jìn)問題等都有待于進(jìn)一步解決。

二、找準(zhǔn)破解之道

（一）推動(dòng)“小縣大城”向“小縣名城”跨越

通過實(shí)施小縣大城戰(zhàn)略，云和縣實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)等向中心城區(qū)的集聚，城市框架不斷拉大，中心城區(qū)的集聚輻射功能不斷提升。在這樣的發(fā)展階段，云和需持續(xù)推動(dòng)“小縣大城”戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)上，提升和發(fā)展小縣大城戰(zhàn)略，通過進(jìn)一步拉框架、塑品牌、提功能、優(yōu)服務(wù)等，進(jìn)一步推動(dòng)小縣大城向精、深、特等方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“小縣大城”向“小縣名城”的跨越。在今后的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向上，在注重提升發(fā)展小縣大城的基礎(chǔ)上，推動(dòng)小縣大城向小縣名城戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移，塑造城市品牌。

（二）將生態(tài)工業(yè)發(fā)展作為推動(dòng)人口集聚的重要依托

工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論對(duì)城市發(fā)展，還是對(duì)人口的集聚，都發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)代工業(yè)成為推動(dòng)人口下山轉(zhuǎn)移的重要依托。云和縣大部分農(nóng)村勞動(dòng)力已向縣城集聚，這些人口需要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行吸納，不然無法形成凝聚力，有可能促使農(nóng)村勞動(dòng)力向山上“回流”。為此，必須將生態(tài)工業(yè)發(fā)展作為小縣大城戰(zhàn)略深入實(shí)施的重要抓手，積極引進(jìn)一批關(guān)聯(lián)度大、集聚度高、帶動(dòng)力強(qiáng)的大項(xiàng)目，同時(shí)，在中心城區(qū)外圍，優(yōu)化布局一批生態(tài)型、勞動(dòng)密集型的工業(yè)，使之成為推動(dòng)城市發(fā)展和人口集聚的有力支柱。

（三）把發(fā)展農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)作為未來發(fā)展的重要支撐

云和縣山清水秀，生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)突出，成功創(chuàng)建云和湖仙宮景區(qū)、云和梯田景區(qū)兩個(gè)4A級(jí)景區(qū)，被評(píng)為“浙江旅游發(fā)展十佳縣”。農(nóng)林產(chǎn)品特色鮮明，云和雪梨、云和黑木耳、仙宮湖有機(jī)魚等農(nóng)林產(chǎn)品聞名遐邇，全縣有機(jī)綠色無公害農(nóng)產(chǎn)品比重達(dá)到60.9%。在提升發(fā)展“小縣大城”戰(zhàn)略過程中，需要更加注重農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)的培育，爭(zhēng)取將農(nóng)業(yè)與休閑旅游業(yè)作為支撐云和未業(yè)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)與電子商務(wù)、度假休閑等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)等，拓寬農(nóng)民增收渠道。旅游業(yè)要充分打響云和梯田景區(qū)的知名度，吸引大型旅游公司整體包裝謀劃旅游發(fā)展，打造一到兩個(gè)在省內(nèi)具有較高知名度的旅游景區(qū)。

（四）把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置

生態(tài)環(huán)境資源是云和縣的優(yōu)勢(shì)資源，也是云和縣未來賴以發(fā)展的重要依托。當(dāng)前，云和縣森林覆蓋率突破80%，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率達(dá)97.6%，出境斷面水質(zhì)常年保持Ⅱ類以上，綜合環(huán)境質(zhì)量位居全省前10位，生態(tài)滿意度指數(shù)位居全國(guó)前10位，是省級(jí)森林城市、園林城市。云和縣推進(jìn)“小縣大城”戰(zhàn)略的實(shí)施，必須高度重視對(duì)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)。統(tǒng)籌推進(jìn)“治水”、“治污”、“治山”、“治土”、“治氣”工作，保持水、空氣、森林覆蓋率等各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)在全省保持領(lǐng)先地位。

（五）把做強(qiáng)做優(yōu)縣域中心城區(qū)作為重要方向

推動(dòng)小縣大城建設(shè)要將中心城區(qū)的建設(shè)作為重要的方向，大力推動(dòng)中心城區(qū)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)等集中，提升中心城區(qū)功能。然而在不斷做強(qiáng)中心城區(qū)的同時(shí)，要圍繞全縣特色，突出發(fā)展亮點(diǎn)，形成一座縣城一個(gè)特色的品牌。在推動(dòng)云和縣小縣大城建設(shè)過程中，要突出中心城區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步拉大城市框架。充分利用低丘緩坡資源，大力推動(dòng)低丘緩坡資源的開發(fā)利用，擴(kuò)大城區(qū)建設(shè)面積。在特色定位上，圍繞全縣“山水家園，童話世界”的縣域品牌，加快推進(jìn)一批體現(xiàn)“老云和、新童話、真山水”的設(shè)施建設(shè)，在省內(nèi)打造以童話為特色縣域中心城區(qū)。做強(qiáng)做優(yōu)中心城區(qū)，還必須大力推進(jìn)功能設(shè)施建設(shè)，要優(yōu)化布局一批教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)城中村改造和縣域中心道路建設(shè)，提高中心城區(qū)承載能力。

三、對(duì)省內(nèi)類似地區(qū)借鑒思考

一是將“小縣大城”作為邊遠(yuǎn)山區(qū)和海島地區(qū)推進(jìn)城市化發(fā)展的重要戰(zhàn)略。邊遠(yuǎn)山區(qū)和海島地區(qū)人口較少，生態(tài)環(huán)境也比較脆弱，實(shí)施小縣大城戰(zhàn)略，有利于將政府的各類資源利用最大化，節(jié)約開發(fā)與投入成本。因此，作為邊遠(yuǎn)山區(qū)和海島地區(qū)，要特別突出小縣大城戰(zhàn)略，把生態(tài)移民與縣域建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、要素等向縣城集聚，將縣域打造成為全縣發(fā)展的主平臺(tái)。

二是積極有為的引導(dǎo)人口集聚。小縣大城實(shí)施成功與否，人口是否集聚是重要的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)之一。推進(jìn)小縣大城，重要的就是要推動(dòng)人口向縣域中心城區(qū)集聚，將縣域中心城區(qū)打造成為人口高度集聚、設(shè)施高度配置的重要區(qū)域。要充分利用下山移民等政策，推動(dòng)高山和偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村人口向縣域的集聚。加大對(duì)縣域中心城區(qū)市政、教育、醫(yī)療、文化、體育等設(shè)施的傾斜力度，提高縣域中心城區(qū)的承載能力和城市品位。

三是培育一批“留得住”人的產(chǎn)業(yè)。雖然人口形式上向縣域中心城區(qū)集聚，但要真正的使人能留得下、住得下，關(guān)鍵還需要培育一批適合人口就業(yè)的產(chǎn)業(yè)。因此，在推動(dòng)小縣大城過程中，要將產(chǎn)業(yè)培育作為重要的支撐。圍繞全縣的特色產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做大，吸引一批人口集聚。另一方面根據(jù)本地人口的知識(shí)水平、技能水平等，引進(jìn)一批生態(tài)型的、勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，吸納人口。同時(shí)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，推動(dòng)人口向服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)。

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）