美國對華產品適用反補貼法中的行政方法與司法方法*

摘要：美國商務部對華產品適用反補貼法歷經三個階段，其間政策雖屢有變更，但基本的法律分析方法并沒發生改變。對于商務部的抽象理論分析方法和法律推定，美國國際貿易法院和聯邦巡回上訴法院并不贊同，甚至持反對意見。而這也導致相關案件一波三折，遲遲難有定論。在“Chevron遵從”法則下，法院對于商務部的行政方法難以實施有效審查。中國仍需借助WTO爭端解決機制，持續對美國政府施加國際壓力，限制商務部濫用抽象理論和法律推定。

關鍵詞：反補貼法行政方法司法方法Chevron遵從

中圖分類號：DF961文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）02-0071-13

美國商務部（商務部）對華產品實施反補貼調查歷經了三個階段。第一階段起始于1983年，為休眠期。在此期間，商務部僅對中國出口到美國的產品啟動反傾銷調查，對于相關反補貼調查申請均以中國是非市場經濟（NME）國家為由加以拒絕。第二階段為調整期。2005年，美國眾議院通過《美國貿易權利執行法案》（HR 3283），意圖授予商務部對包括中國在內的NME 國家實施反補貼法，但因為未獲得參議院多數通過而被擱置。2006年，在將中國界定為NME國家的同時，商務部首次嘗試對中國產的銅版紙實施反補貼調查，與此同時，美國國際貿易法院（貿易法院）對此類行為施加了嚴格的限制條件。后由于國際貿易委員會裁定不存在損害，銅版紙案得以終結。第三階段為定型期。2007年之后，以非公路用輪胎的雙反調查案（GPX案）為契機，商務部正式確立了對中國產品實施反補貼措施的基調，貿易法院和聯邦巡回上訴法院（上訴法院）則對商務部的權限和做法作出了自己的解釋，而立法機構也于2012年3月通過新法案，對來自于NME國家的產品是否征收反補貼稅作出了明確規定。

在上述三個階段，商務部是否有權力對NME國家的產品實施反補貼措施以及并用反補貼稅和反傾銷稅是否構成重復救濟問題成為各方關注的重點。其中，商務部立場的“轉變”與貿易法院和上訴法院觀點的“反復”頗為引人注目。有駁斥性的觀點認為，美國一反常態，對華實施反補貼調查是新形勢下貿易保護主義的表現，美國無視中國的特殊情況，濫用了自己的權利，構成了國際貿易救濟中最不公平的實踐。①申言之，中國產品之所以受到反補貼調查是美國各機構所持政治態度的產物，相關法律分析只不過是無足輕重的“障眼法”而已。對此，筆者認為，這一現實主義觀點并未注意到，在貌似無序和充滿政策變數的各類觀點下潛藏著穩定的方法論暗流，商務部的行政方法與法院的司法方法各自保持自身的一貫性，未發生根本變化。雖然美國對華實施雙反措施爭議暫告一段落，但是今后的反補貼調查仍將繼續受制于商務部和法院的方法論，因此，不能以政策批評取代法律分析。考察歷史不在于對過去事物的恢復，而在于與現實生活的溝通。本文將以上述三階段中的典型案例為分析對象，指出商務部、貿易法院和上訴機構在法的解釋方法方面具有明顯的主體性特征，②后兩者的司法方法與行政方法存在沖突。在寬松的審查標準下，側重于抽象理論分析和法律推定的行政方法將大行其道，并構成對中國產品的系統性歧視。鑒于美國的反補貼法律制度已經喪失了自我糾正的能力，中國仍需利用國際機制持續對美施加外部壓力。

一、喬治城鋼鐵案中的方法論爭議

1983年9月，美國紡織品制造業協會、服裝和紡織品聯合工會以及國際女裝公會代表美國紡織品和服裝業提出申請，要求對來自于中國的紡織品和外衣實施反補貼調查。同年11月，美國大西洋、大陸、喬治城和力登四家鋼鐵公司代表美國鋼鐵業協會對來自于捷克斯洛伐克和波蘭的碳鋼線材，提出類似申請。其后，因為得到美國政府減少進口的承諾，美國的紡織品和服裝業協會撤回其申請。而針對碳鋼線材的申請則歷經了商務部裁定、貿易法院一審和上訴法院二審，史稱“喬治城鋼鐵案”。當時，中國同捷克斯洛伐克、波蘭等同屬于非市場經濟（NME）國家，經濟結構存在相似性。“喬治城鋼鐵案”為處理來自于NME國家的產品奠定了法律基礎。

（一）商務部的分析方法與觀點

美國鋼鐵業協會僅對來自于特定國家的特定產品提出了反補貼調查申請，但在商務部看來，該具體申請卻使其“第一次有機會初步裁定，就所謂NME國家政府的行為，是否會授予可抵消的利益”。③為在個案中一勞永逸地解決總括性的抽象問題，商務部采取了三段論思路：首先，在大前提層面，討論NME國家政府的財政資助行為是否構成美國“1930年關稅法”第303節意義上的“饋贈或贈與”;然后，在小前提層面，討論捷克斯洛伐克和波蘭是否為NME國家;最后，得出結論。商務部認為，大前提涉及的是一個管轄問題，如果NME國家政府的財政資助不構成“饋贈或贈與”，則其無權征收反補貼稅。

對于全新的案件而言，確立大前提的正確性極其重要。然而，作為執法機構，商務部并未從實體法規則展開討論，而是首先在理論上分析市場經濟與NME的本質區別，主要涉及兩個方面：

其一，補貼的存在。商務部認為，前者以市場力量作為資源配置手段，后者則以政府的干預取代了市場機制。就市場經濟而言，補貼“扭曲或顛覆了市場過程，造成了資源錯配，鼓勵了無效生產以及減損了全球福利”;就NME而言，政府補貼企業相當于自我補貼，即使此類補貼產生了激勵，該激勵在性質上也與市場激勵不同，在市場經濟的框架外談論補貼毫無意義。④

其二，補貼金額的計算。商務部承認，很少有國家是純粹市場經濟，政府干預經濟現象較為普遍。但是，只要私人擁有資源是規則而非例外，政府僅僅干預而非取代資源配置，則補貼行為就從作為背景的市場體系中被辨別出來。企業所獲得的補貼金額相當于市場待遇和特殊待遇之間的差額。

根據上述源于新古典經濟學的抽象理論，商務部認為，征收反補貼稅的目的在于糾正被扭曲的市場機制，促進資源最優配置，既然NME國家不存在市場機制，自然不適用反補貼法。

當然，作為執法機構，商務部并非沒有注意到相關立法和立法史。但在商務部的分析框架下，這些具體的條文和立法史只是證明抽象理論的腳注而已。特別是在出現立法不明的情況時，商務部并不是從現有的條款、上下文和法律結構中探求成文法本身的意圖，而是假定自己處于立法者的地位，來推定立法者的意圖，并且該立法者意圖與商務部的抽象理論高度契合。比如，商務部指出，因為早期根本沒有所謂的NME國家，國會在立法時不可能存在將法律適用于NME國家的立法意圖;商務部又認為，國會于1974年和1979年專門修改了反傾銷法和（針對共產主義國家的）貿易擾亂法，但保持反補貼法不變，這說明其無意對NME國家使用反補貼法。不難看出，通過推定立法者意圖這一方式，商務部穿上了立法者的外衣，以另一種形式強化了其抽象理論的合法性。

（二）貿易法院的分析方法與觀點

一審中，對于商務部抽象地討論國家所屬經濟類型，并據此來決定是否發動反補貼調查的方法，貿易法院進行了批駁。貿易法院認為，商務部根據抽象理論得出的觀點與法律的含義和目的、此前司法解釋、商務部一貫的實踐相違背。在貿易法院看來，商務部不應脫離實體法的具體規定抽象地分析問題。判斷一國政府是否授予了補貼與管轄權問題無關，是一個有待調查的實體法問題。就該問題，非經反補貼調查程序，主管機構不能預先作出裁定。同樣，也不能以相關國家屬于某一抽象的經濟類型為由拒絕調查。申言之，商務部的職能是執行法律而非創制法律，執行法律需要以法律規定的要素和框架為線索和導向，依照法律規定的程序來調查案件的具體事實，而非依賴于抽象的理論。不可否認，經濟行為是少有的可以被假定為符合理性和效率的人類活動領域，但是，如果不指向行為的表面價值，則法律就難以得到執行。⑤

此外，對于商務部借助立法者意圖來論證其抽象理論合法的策略，貿易法院予以了回應。貿易法院援引聯邦最高法院關于成文法解釋的觀點，即除非立法者明確表示出相反的立法意圖，一般情況下，成文法的語言應被視為具有決定性。⑥依照這一思路，根據現有的實體法，貿易法院就補貼的存在和補貼金額的計算問題給出了自己的答案：

其一，補貼的存在。貿易法院指出，根據成文法條款，參照立法史，反補貼法未將補貼區分為市場經濟國家的補貼和NME國家的補貼。反補貼法的唯一目的是，“消除美國市場中進口商品所含的補貼，保護國內產業免受不利影響”。只要進口產品含有補貼，均應適用反補貼法，否則就難以達成這一立法目的。而商務部所賦予的宏大的理論目標，即防止“資源錯配、無效生產以及減損全球福利”等恰恰阻礙了這一國內法目標的實現。

其二，補貼金額的計算。貿易法院認為，所有運行體系均揭示出人類思維所能理解的行為模式和機構，因此，不管其外部環境如何，只要合理地理解了正常的運行規則，則必然認識到反常或“不公平”的事件。因此，即使在NME國家，商務部也有能力辨別經濟行為的一般模式，以及與一般模式相偏離的補貼行為。因此，商務部可以計算出NME國家的補貼金額。

（三）上訴法院的分析思路與觀點

二審中，上訴法院的判決體現出明顯的調和性，主要表現在兩個方面：

其一，分析思路方面，上訴法院首先采用了貿易法院的條文分析方法來回答商務部提出的問題——反補貼法是否適用于NME國家的產品。而該問題恰恰被貿易法院斥責為定性錯誤且過于抽象。經過初步分析，上訴法院認為，反補貼的成文法條文和立法史根本未慮及NME國家的產品問題。在此情況下，上訴法院采取了類似于商務部的推定立法者意圖的方法，即當國會在面對這一問題時，立法者將會采取何種方案？如果說前者是典型的解決個案糾紛的司法者思維，后者則基本上是一種解決總括性問題的立法者思維。也正是假借立法者意圖，上訴法院才會得以考慮“NME的性質”這一抽象問題。

其二，主要觀點方面，上訴法院注意到商務部和貿易法院對反補貼法的目的有不同認識，但未對之加以評判。通過援引聯邦最高法院在Zenith案中就反補貼法目的的界定——“抵消進口產品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優勢”，上訴法院力圖糅合商務部和貿易法院的觀點。上訴法院認為，在美國市場中，美國企業有權期待并通常有能力與承受同樣市場壓力和限制的外國企業公平競爭。如果外國政府實際上承擔了生產者的部分開支，則該生產者在美國銷售產品時就擁有了不公平的競爭優勢。但是，如果相關企業來自于非市場經濟國家，則并不存在此類“不公平”競爭，因為這些國家的企業根本就不承受市場壓力和限制。⑦

正是由于存在上述調和性，盡管上訴法院支持商務部的結論，并不能就此認定上訴法院完全贊同商務部關于反補貼法目的的認識。在判決書中，就反補貼法的目的，上訴法院強調美國企業有權期待與外國企業在美國市場公平競爭，這既不同于貿易法院的“國內產業免受影響說”，也不同于商務部的“資源最佳配置說”，而是“公平競爭權利保障說”。

二、銅版紙案中的方法論爭議

表面上，喬治城鋼鐵案似乎解決了NME國家是否適用反補貼法這一難題。但如上所述，商務部、貿易法院和上訴法院所采取的分析方法以及具體理由各不相同。商務部以新古典經濟學為基礎，進行抽象的理論分析，當法律條款含義不清時，則通過推定立法者的意圖來填補漏洞。貿易法院堅持從成文法的條文出發進行分析，當法律條款含義不清，但缺乏明確的立法意圖時，則仍以成文法的文本、上下文和目的為依據，并輔之以立法史來確定含義。上訴法院則以貿易法院起始，以商務部的方法收尾，與商務部不同的是，上訴法院并未采用抽象的理論“一以貫之”，而僅在論證立法者意圖時，擇取了該理論的若干合理內核加以佐證;與貿易法院不同，在成文法條款含義不清時，上訴法院立刻披上了立法者的外衣，并借助最高法院所界定的反補貼法目的，“創造”法律。不難看出，喬治城鋼鐵案中，對于NME國家是否使用反補貼法問題，商務部傾向于將自身視為理性立法者，僅服從于所謂的經濟理性;貿易法院采取了條文主義解釋法，在現有的法律淵源中尋找確定的答案;上訴法院則傾向于意圖主義解釋法，通過探求立法者過去的和現在的立法意圖來補充法律條文的模糊或缺失。

司法制度決定了上訴法院結論的權威性，但是卻不能保證其分析方法被其他機構所接受。因此，一旦爭議的問題或其所處的環境稍有不同，這一臨時性的、層次較低的共識就有可能被打破。

2006 年 11 月，應美國新頁 （Newpage） 公司申請，商務部正式決定對來自中國的銅版紙發起反傾銷、反補貼調查。這是自喬治城鋼鐵案后美國首次對NME國家的進口產品適用反補貼法，也是自1991年以來首次對中國產品實施反補貼調查。⑧商務部對此案十分重視，于2006年12月發布相關通知，邀請各方對中國進口產品是否適用反補貼法進行評論。

（一）商務部的分析思路與觀點

要對中國產品實施反補貼調查，商務部必須克服一個法律障礙：中國一直被視為NME國家，而根據喬治城鋼鐵案的判決，對于NME國家的進口產品不適用反補貼法。

在一份關于中國產品是否適用反補貼法的備忘錄中，商務部利用法律推理中常見的“區分法”化解了上述難題：首先，商務部指出，中國的NME國家身份，是根據美國反傾銷法的相關條款來界定的，是反傾銷意義上的NME國家，并不一定構成反補貼意義上的NME國家。然后，商務部指出，中國當前的經濟狀況同喬治城鋼鐵案中所指涉的NME國家存在本質不同，故不適用于喬治城鋼鐵案所確立的法律原則的約束。⑨

問題在于，從邏輯的觀點看，上述推理只是澄清了喬治城鋼鐵案的法律原則不適用于中國產品，但不能就此說明對中國產品應適用反補貼法。在備忘錄中，商務部似乎也認識到了這一點，并力圖加以補救。比如，在討論為什么不對蘇聯式經濟體適用反補貼法這一問題時，商務部強調其“非不為也”，而是“不能為也”。為確定是否授予了可抵消的補貼，商務部必須確定：（1）生產者接受了NME政府的“饋贈或贈與”;以及（2）該饋贈或贈與具有專向性。商務部認為，蘇聯式經濟體在本質上構成了一個大的實體，在此情況下，不可能從政府命令和控制的混合體中分割出補貼來。商務部進一步指出，在蘇聯式經濟體中，談論補貼是無意義的，因為NME政府行為全面滲透經濟，所謂的補貼不過是“從左口袋掏錢放進右口袋”。反觀中國，商務部認為，中國當前經濟的性質并不會對適用反補貼法造成障礙，商務部可以確定補貼的存在以及補貼金額。因此，喬治城鋼鐵案的法律原則不妨礙對中國產品適用反補貼法。

不難看出，在上述關于對中國產品適用反補貼法的論述中，商務部繼續采用了其在喬治城鋼鐵案中的抽象理論分析方法。在商務部看來，上訴法院的結論是對其抽象理論——對NME國家不能適用反補貼法的總括性認可，因此，其在備忘錄中必須區分中國式NME和蘇聯式NME，并認為對于后者仍然不能適用反補貼法。就中國產品能否適用反補貼法這一更為具體的問題，商務部不是從具體實體法條文出發分析問題，而是大談為什么不對蘇聯式經濟體適用反補貼法，然后指出中國經濟的性質不同于蘇聯式經濟體，對于中國出現的新情況，商務部需要調整其適用反補貼法的政策。

（二）貿易法院的分析思路與觀點

在商務部對中國產銅版紙發起反補貼調查后，中國政府、金東紙業（江蘇）公司以及國際紙業解決方案公司等作為原告，要求貿易法院發布臨時禁令，阻止商務部此項調查，而被告美國政府則認為貿易法院缺乏管轄權。貿易法院認為，原告可在商務部作出反補貼調查的最終裁定后尋求司法審查，并且該司法審查并非“顯然不充分”，因此無需發布臨時禁令，從而駁回了原告的請求。⑩

在討論司法審查是否“顯然不充分”時，貿易法院附帶地提及對喬治城鋼鐵案的理解。與商務部在備忘錄中所采用的抽象理論分析方法不同，貿易法院依然從成文法的條文出發討論問題。結合貿易法院在喬治城鋼鐵案中的分析，可以看出，經過20多年，貿易法院的分析思路和結論基本沒有變化，其對上訴法院判決的解讀一如既往地體現出濃厚的條文主義色彩。貿易法院指出，反補貼法的相關規定并沒有將NME排除在外，在喬治城鋼鐵案中，上訴法院僅在個案而非抽象層面支持商務部的決定，并不能將之無條件地適用到其后的案件之中。此外，上訴法院認識到主管機構有較大的裁量權來決定是否對NME國家適用反補貼法，因此，商務部對中國產品適用反補貼法不存在法律障礙。

①參見蔡春林：《規則的背后：美國對華實施首次反補貼調查剖析》，載《國際貿易問題》2007年第6期，第125頁。茍大凱：《對華分析“雙反”之違法性分析》，載《法學》2010年第3期，第118—122頁。

②所謂主體性特征，指的是對法律的理解在一定程度上依賴于解釋者所處的社會地位和解釋的目的。參見 JM Balkin， Understanding Legal Understanding： The Legal Subject and the Problem of Legal Coherence， 103 Yale L J 105， 140 （1993）.

③參見 Carbon Steel Wire Rod from Czechoslovakia; Preliminary Negative Countervailing Duty Determination， 49 US Fed Reg 6773-6774 （1984）.

④參見 ?Carbon Steel Wire Rod from Poland： Final Negative Countervailing Duty Determination 49 Fed Reg 19370， 19371-19375 （1984）.

⑤Continental Steel Corpv United States， 614 F Supp548， 550-551 （1985）.

⑥Consumer Product Safety Commission v GTE Sylvania， Inc， 447 US 102， 108， 100 SCt 2051， 2056， 64 LEd2d 766 （1980）.

⑦Georgetown Steel Corpv United States， 801 F2d 1308 （Fed Cir1986）.

⑧1991年，美國商務部對從中國江蘇無錫電扇廠進口的電扇實施反補貼調查。在調查中， 美國商務部在承認中國是NME國家的同時，又創新性地對中國的電扇行業進行 “市場導向產業” 認定。由于中國電風扇的生產系國家強制生產計劃， 商務部得出了否定性結論， 不適用反補貼法。參見劉素霞：《美國對華適用反補貼法的實踐檢視——基于 “非市場經濟國家” 的考量》，載《國際經貿探索》2012年第11期，第84頁。

⑨參見 Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the Peoples Republic of China—Whether the Analytical Elements of the Georgetown Steel Opinion are Applicable to Chinas Present-Day Economy， C-570-907， at 10 （Mar 29，2007）.

⑩Government of Peoples Republic v U S， 483 F Supp2d 1274 （Ct Intl Trade 2007）.

National Cable & Telecommunications Assn v Brand X Internet Services， 545 US 967， 125 SCt 2688， 162 LEd2d 820 （2005）.

GPX International Tire Corpv US， 587 F Supp2d 1278 （Ct Intl Trade 2008）.

三、GPX中的方法論爭議

在商務部對中國銅版紙作出初裁后不久，2007年6月，泰坦和普利司通兩家美國生產輪胎的公司就代表美國輪胎生產業向商務部提出申請，要求對中國產非公路用輪胎進行反傾銷和反補貼調查。2007年7月，商務部決定立案。2008年8月和9月，商務部與國際貿易委員會分別作出肯定性終裁，中國輪胎生產商被同時征收反補貼稅和反傾銷稅。GPX國際輪胎公司（GPX）是美國一家輪胎進口商，在中國全資擁有河北興茂輪胎公司（興茂輪胎）。2008年9月，因不滿商務部的裁決，GPX聯合興茂輪胎以及其他中國輪胎生產商向貿易法院提起訴訟，開啟了GPX系列訴訟之路。這些案件涉及諸多程序問題和實體問題，本文僅討論方法論方面的爭議。

（一）GPX I

2008年9月，GPX等原告提出一個程序上的請求，要求貿易法院發布臨時禁令，阻止收取保證金。在判決書中，貿易法院指出，喬治城鋼鐵案是與本案有關的權威案例，但對該案結論的法律地位存在兩種觀點：第一種觀點認為，該結論是法院遵從商務部的解釋所致;第二種觀點認為，該結論是上訴法院通過解釋條文所致。其差異在于，如果是后者，則貿易法院應仍認為商務部無權對中國產品發起反補貼調查;如果是前者，則應進一步探討，商務部是否有權作出新的解釋。就此，貿易法院援引Brand X案的判決意見，采取了第一種觀點。

根據第一種觀點，貿易法院采取了類似于銅版紙案的方法和觀點，即上訴法院并未對反補貼法可否適用于NME國家產品給出定論，而只是在具體的個案中認可商務部合理的解釋而已。對于貿易法院而言，當前的問題是，在反傾銷調查中，商務部拒絕對中國適用市場經濟程序，而是適用簡單的未經調整的NME條款;同時，在反補貼調查中，商務部對同一產業適用反補貼措施，這一做法是否與成文法相抵觸？由于該問題不影響最終裁定，基于司法經濟原則，貿易法院沒有繼續分析下去，但其恪守條文主義解釋方法的立場沒有任何變化。

（二）GPX II

2009年，針對GPX等原告就商務部終裁決定所提出的實體訴訟請求，貿易法院合并審理，作出判決。在判決理由中，貿易法院重申其在GPX I中的觀點，即成文法沒有限制商務部對來自中國的產品適用反補貼法，上訴法院在喬治城鋼鐵案中的結論是對商務部解釋的遵從，而非自身對法條的解釋等。對于模糊條款的解釋，貿易法院強調，商務部的新解釋與舊解釋之間發生沖突無關緊要，重要的是，新解釋在成文法項下是否合理。

一如既往，在分析新解釋的合理性時，貿易法院緊扣成文法的條款，并考察了自喬治城鋼鐵案以來的立法史。從成文法角度，貿易法院發現，反補貼法并未就國家的經濟類型作出區分，而反傾銷法中的NME條款也沒有提及對NME國家產品征收反補貼稅的問題。從立法史角度，貿易法院發現，雖然有代表提議，商務部應有權以個案為基礎，對NME國家的產品適用反補貼法，但該建議最終未被采納，“1988年綜合貿易和競爭法”僅就反傾銷法加入了NME條款。而“1994年烏拉圭回合貿易協定法”在對反補貼法和反傾銷法修改時，并未就前者添加NME條款。延續其在鋼鐵案和銅版紙案的觀點，貿易法院依然認為，這一立法上的沉默并不意味著不能對NME國家實施反補貼措施。

相對而言，貿易法院更為關心反補貼法和反傾銷法之間的協調問題。貿易法院認為，反傾銷法的NME條款與反補貼法存在功能上的重合，均意在“抵消因政府干預所獲得的不公平優勢”，顯然，就反補貼法的目的，貿易法院修正了其在喬治城鋼鐵案中的“國內產業免受影響說”，轉而采取了上訴法院的“公平競爭權利保障說”。在貿易法院看來，當前的問題不是能不能適用，而是如何適用反補貼法才合理。由于商務部計算補貼金額的方法存在潛在的重復計算問題，在解決該問題之前，商務部不應對中國產品征收反補貼稅。另外，在確定和計算補貼時，商務部對中國產品采取了統一的截止日期，在貿易法院看來，商務部不應抽象地解決該問題，而應根據每一案件的具體情況確定。

（三）GPX III和GPX IV

參見 HRRepNo 100-576， at 628 （1988） （ConfRep）.

Gpx Intern Tire Corpv US 645 F Supp2d 1231 （Ct Intl Trade 2009）.

需要說明的是，理論上，補貼金額、傾銷幅度和最后征收的反補貼稅額、反傾銷稅額并不存在對應關系，但在美國的反補貼法和反傾銷法中，稅額由補貼金額和傾銷幅度所確定。參見彭岳：《論反補貼稅適當金額的確定》，載《環球法律評論》2013年第4期，第165頁。

GPX International Tire Corpv United States， 715 F Supp2d 1337 （Ct Intl Trade 2010）.

GPX Intl Tire Corpv United States，Slip Op10-112， 2010 WL 3835022 （CIT Oct 1， 2010）.

GPX III和GPX IV是發生在GPX系列案件中的兩個小插曲。GPX III案中，商務部以執行GPX II案貿易法院的判決為名，采用了分別計算、單獨剔除和匯總確定的方法來避免雙重計算問題。具體而言：首先，商務部分別確定NME國家產品的補貼金額和傾銷幅度;其次，商務部在反傾銷稅額中扣除反補貼稅額;最后，商務部加總反補貼稅和反傾銷稅以確定保證金率。這一計算方法固然有助于防止雙重計算，但也使得反補貼調查無意義。就此，商務部認為，根據反補貼法，其負有強制性的義務實施反補貼調查。而貿易法院認為，根據成文法條款以及此前的案例，商務部擁有裁量權，因此，在未能解決好雙重計算問題之前，不應對NME國家產品實施反補貼調查。在GPX IV案中，貿易法院再次重申這一觀點。

（四）GPX V

作為小插曲，GPX III和GPX IV無傷大雅，只要能夠解決好計算問題，商務部依然有權對NME國家適用反補貼法。然而，在美國政府和美國生產者因不滿意貿易法院的判決而上訴到上訴法院后，案件發生了始料未及的轉變。在判決書中，上訴法院重提其在喬治城鋼鐵案中的觀點，即根據聯邦最高法院就反補貼法目的所作出的界定——抵消進口產品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優勢，NME國家對企業進行財政資助相當于補貼自身，并不存在反補貼法意義上的不“公平”競爭問題。不僅如此，上訴法院注意到，商務部也一直以此為由拒絕對NME國家產品適用反補貼法。上訴法院認為，當國會于1988年和1994年修改立法時，正式承認了該行政和司法解釋，即在NME的環境中，政府的支付不能被定性為“補貼”，因此不應對NME國家使用反補貼法。

對于不同的案件——喬治城鋼鐵案和GPX V案，就同一問題——NME國家是否適用反補貼法，上訴法院給出了不同的結論。盡管如此，從方法論的角度來說，上訴法院并沒有改變立場，其一直非常重視利用立法意圖來解決手中的難題。這主要體現在：

首先，上訴法院指出，關于“1994年烏拉圭回合協議法”的行政行為聲明是美國解釋和適用該法的權威表達。而該行政行為聲明明確指出，新法中“補貼”的定義與舊法中的“饋贈或贈與”以及“補貼”具有相同含義。在當前法律下可被抵消的行為，在修改的法律中同樣可被抵消。

其次，上訴法院指出，在修改立法時，應推定國會知道與該條款有關的行政或司法解釋，并且，當國會保持該條款未變時，應推定采納了相關解釋。而一旦國會通過再立法認可了此前的解釋，則行政機構就無權改變該解釋。

再次，上訴法院強調，盡管商務部擁有較大的裁量權來執行反補貼法和反傾銷法，但是，商務部不能違背國會的意圖，“如果現行的法律不足以保護美國工業免受外國競爭……應由國會提供其認為適當的額外救濟”。

（五）GPX VI和GPX VII

部分是為了回應CFCA在GPX V中的觀點，2012年3月，國會立法要求對NME國家溯及適用反補貼法。但是，關于避免雙重計算的條款無溯及力。針對新的立法，上訴法院和貿易法院分別就相關問題作出了澄清。

在GPX VI案中，應美國政府和泰坦公司的請求，上訴法院根據新法推翻了其在GPX V中的觀點。上訴法院認為，國會立法并非是澄清而是修改現行法律，因此，商務部有權對NME國家產品實施反補貼調查，不僅如此，因為避免雙重計算的條款無溯及力，對于在溯及期間進行的雙反調查，不禁止雙重計算。

在GPX VII案中，針對當事人就新法的溯及問題所提出的合憲性質疑，以及商務部終裁中補貼的計算方法是否合法疑問，貿易法院一一作出了回應。鑒于前者與本文主題無關，茲不贅述。就后者，貿易法院和商務部仍存在方法論上的分歧。以GPX的全資子公司興茂輪胎是否從收購中獲得補貼利益為例，商務部認定，2006年，當興茂輪胎收購河北輪胎時，即獲得了可抵消的補貼。GPX則認為，商務部的這一認定違法，因為在評估資產收購時，商務部并沒有就財政資助和利益作出特定認定。貿易法院則以此為契機，對商務部的方法論進行了整體的評價。

上訴法院對整個案件的思路，可參見莫世健：《對非市場經濟體適用反補貼規則前景初探 ——從〈GPX 訴美國政府案〉的法律邏輯談起》，載《澳門法學》2013年第4期。

USC § 3512（d）.

HR Doc No 103–316， at 925 （1994）.

GPX Intl Tire Corpv United States， 666 F3d 732 （Fed Cir 2011）.

GPX Intl Tire Corpv United States， 678 F3d 1308 （Fed Cir 2012）.

因為原告第一次提出合憲性質疑，上訴法院將案件發回貿易法院審理。

Delverde， Srl v United States， 202 F3d 1360， 1366 （FedCir2000）.

貿易法院指出，根據反補貼法的規定，在認定可抵消的補貼時，商務部必須分別確定存在財政資助、該財政資助由政府或公共機構提供、接受者獲得利益等。其中，財政資助可由政府或公共機構直接提供，也可通過私人機構間接提供。就并購事項，第1677（5）（F）條特別規定，企業所有權或資產發生變更時，原來的補貼并不一定消失。

長期以來，商務部一直在用不同的標準推定并購中存在補貼，而法院也一直反對商務部單純采用法律推定，并要求商務部要進行個案分析。比如，商務部先是采用所謂的“傳遞”標準，推定給予被收購者的補貼會自動傳遞給收購者，在該方法被法院否定后，商務部又采取了“同一人”標準，即根據四個要素判斷被收購人和收購人為同一人時，則推定后者獲得了補貼。但這一方法同樣被法院否定，在判決中，法院強調，商務部應根據法律的要求，分析與所有權轉移有關的事實，確定收購人是否獲得財政資助和利益，而不應僅僅討論相關的交易是否為公平的商業交易。此外，法院還指出，在確定是否存在補貼時，交易條款是否公平是一個重要的相關因素，當以公平市場價值（FMV）——收購人所獲得的未超出其所支付時，就會消除補貼。

GPX案中，商務部提出了新的“所有權變更”方法，貿易法院指出，該新方法的目的在于確定收購人是否獲得補貼，構成對第1667（5）（F）的解釋，只要合理，就應當得到“Chevron遵從”。因此，審查的重點放在了合理性之上。

一如既往，商務部在新方法中做出了兩個重要的法律推定：一是基準推定，即在資產的平均使用年限內，一次性給予的補貼會持續地授予接受者以利益;二是可予以反駁的推定，即私人對私人的公平商業交易是一種典型的能夠支付FMV的收購形態，可以消除存在的補貼。由于當事人對第一個推定沒有爭議，貿易法院將分析的矛頭指向了第二個推定。貿易法院指出，商務部的新方法是過程導向的，比較關注交易的過程，而非交易的價格。申言之，作為考察的第一步，商務部將確定收購行為是否為典型的公平商業交易。如果不是，商務部將進入第二步，確定該收購是否符合公平商業交易的原則。其中，商務部會特別審查賣方是否為公司利益的最大化而行事。如果仍不符合，商務部將進入第三步，確定買方是否支付了FMV。在這一步，商務部的新方法不是去比較公司的評估價值和支付的價格，而是考察交易的環境，比如當事方在磋商達成價格之前是否依賴了獨立的評估、股權或資產出售行為是否用足夠的競價以及是否出售給出價最高者、是否有進一步投資的要求等。

Allegheny Ludlum Corpv United States， 367 F3d 1339， 1342 （FedCir2004）.

Allegheny Ludlum Corpv United States， 358 FSupp2d 1334， 1339 （CIT 2005）.

關于“Chevron遵從”法則參見本文第四部分。

本案中，商務部推定補貼的平均使用年限是14年。

就GPX的全資子公司興茂輪胎收購河北輪胎事宜，商務部基本遵循了上述幾個步驟。首先，商務部認為，被收購人河北輪胎并未完全私有化，興茂輪胎收購河北輪胎不屬于典型的私人對私人的商業交易。其次，為確定這一收購是否為公平商業交易，商務部考察了賣方在交易中的做法，認為賣方未能以利益最大化行事，因而不構成公平商業交易。再次，為確定賣方是否支付了FMV，商務部注意到，當事人在磋商期間并沒有依賴外部的價值評估，而僅在交易后期，為了遵守相關的審批手續和內部盡職調查的要求，才進行了此類評估。商務部拒絕考察該評估的真實性，因為其沒有被“及時”提供。最后，商務部認為興茂輪胎未能支付FMV。

對于上述三個步驟及其實際應用，貿易法院依次進行了方法論層面的批評。首先，就認定河北輪胎未能全部私有化這一問題，貿易法院指出，商務部必須明白，理論上河北輪胎可作為政府的代理人提供補貼，而所有權變更方法只不過是用來確定這一理論的替代物而已。因此，在使用該方法時，相關的分析不能含糊，不能用推定替代事實。其次，就判斷興茂輪胎收購河北輪胎是否為公平商業交易這一問題，貿易法院指出，商務部僅僅關注賣方是否做到了收益最大化，并沒有考慮案件的具體情況，其分析是站不住腳的。最后，就FMV的認定問題，貿易法院發現，在分析中，商務部更為關注交易的過程和環境，而非實際支付的價格。鑒于客觀的價值評估是判斷買方是否支付FMV的重要因素，貿易法院認為，商務部不能僅僅因為相關價值評估未能在交易中被“及時”提供而拒絕審查其真實性。

總而言之，貿易法院認識到，一方面，由于很難直接判定是否存在政府干預，出于便利需要，基于其成文法解釋權，商務部開發出了若干新方法;另一方面，該新方法與直接界定補貼終究隔了一層，因此，在使用新方法時，必須防止過度推定。特別是，對于是否支付FMV問題，當存在與之相關的價值評估時，商務部不應置之不理。基于此，貿易法院認為，雖然商務部新方法是關于成文法的合理解釋，但商務部在本案中對所有權變更的分析不符合該方法的要義，商務部應重新考慮與公平合理交易和FMV相關的證據。

四、對行政方法進行司法審查的限度

在上述三起典型案例中，三大機構的方法論各具特色，其中，商務部的行政方法最具靈活性，貿易法院的司法方法較為客觀，而上訴法院的司法方法相對主觀。由此導致商務部的抽象理論分析方法和法律推定方法同貿易法院的條文主義方法、上訴法院的意圖主義方法常常發生沖突。其中，理論上，后者可通過司法審查方式對前者的方法加以限制。申言之，根據反補貼法，就商務部作出的事實認定和法律解釋，貿易法院可分別以是否有充分證據支持、是否符合法律為準進行審查。而上訴法院僅就一審中的法律爭議進行審查。貿易法院對商務部的反補貼裁定擁有排他司法管轄權，除非聯邦最高法院調卷審理，相關案件上訴到上訴法院后就會基本結案。因此，貿易法院和上訴法院對商務部裁決所作出司法審查基本上能夠劃定商務部行為邊界。

在性質上，商務部所采取方法——無論是用于確定補貼的存在，還是用于計算補貼金額均涉及對不確定法律概念的解釋。對于此類特定裁量行為，法院應審查相關方法是否符合法律規定。在審查標準上，就不確定法律概念的解釋存在單一論和多元論之分，前者認為，就法律的含義存在唯一最佳答案，法院應根據該最佳答案判斷相關解釋是否符合法律;后者認為，就法律的含義存在多個合理答案，法院應采取機構主義模式判斷相關解釋是否符合法律。如果選擇前者，則法院應按照自身對法律的最佳理解，判斷商務部的方法是否符合法律;如果選擇后者，即使存在更好的解釋，法院仍應尊重商務部就法律所作出的合理解釋。

值得注意的是，在喬治城鋼鐵案審理期間，1984年，聯邦最高法院就法律解釋問題作出了極為重要的判決。按照最高法院在Chevron案中的觀點，對某一機構就其主管的成文法所作出的解釋，法院在審查時需采取兩步探求法：第一步要分析國會是否就所涉事項直接作出規定;如果沒有，第二步要探求主管機構的解釋是否合理。兩步探求法要義在于，當成文法存在漏洞或語義模糊時，主管機構的相關解釋具有權威性。“Chevron遵從”法則所體現的機構主義解釋模式與行政規制國的興起密不可分。美國傳統的成文法解釋理論以法院為唯一解釋主體，法院通常將規制性立法視為對法院判例法體系的入侵，大多采取傳統條文主義解釋方法限制成文法的效果。隨著國家權力全面介入社會生活，與之相關的規制性成文法呈爆炸性增長趨勢。此類成文法通常具有明確的規制目標，多以立法授權為手段，要求特定規制機構承擔著具體的管理或服務職能，并在法律實踐中形塑國家與社會的良好關系。與此相適應，機構主義解釋模式認為，在解釋成文法時，必須考慮到各類機構的能力和系統效果，特別是要考慮到規制機構在專業性、政治性、靈活性和有效性方面的優勢。自“Chevron遵從”法則確立之始，就對反補貼的司法審查產生了直接影響。具體而言，上述三起案例中，除銅版紙案因爭議問題所限未涉及“Chevron遵從”法則外，其他兩起案件最終均遵從了商務部的法律解釋。

19 USC § 1516a（b）（1）（B）（i）.

28 USC § 1581（c）.

參見Generally Cass R Sunstein， Beyond Marbury： The Executives Power to Say What the Law Is， 115 Yale L J 2580 （2006）.

Chevron， USA， Inc v Natural Resources Defense Council， Inc， 467 US 837， 842—45， 104 S Ct 2778， 2781—83， 81 LEd2d 694 （1984）.

參見 Cass R Sunstein and Adrian Vermeule， Interpretation and Institutions， 101 Mich L Rev 885， 903—904 （2003）.

參見黃東黎：《美國的補貼與反補貼法律制度》，載《法治研究》2012年第3期，第30—31頁。

重要的修訂法律有“1974年貿易法”、“1979年貿易協定法”、“1984年貿易和關稅法”、“1988年綜合貿易和競爭法”以及“1994年烏拉圭回合貿易協定法”。

（一）喬治城鋼鐵案中的抽象理論與司法審查

如上所述，喬治城鋼鐵案的核心問題是，在NME國家是否存在補貼？對此，商務部、貿易法院和上訴法院根據不同的理由給出了各自的答案。三個機構之所以在這個基礎性的問題上糾纏不清，一個重要的原因在于美國的反補貼法缺少明確的目的條款。具體而言，美國的反補貼法形成于19世紀90年代。“1890 年關稅法”就從量征收反補貼稅作出規定，開啟了美國貿易救濟法的先河。不久，“1897年關稅法”將從量征稅修改為從價稅，對所有可稅進口產品征收，是美國首部真正意義的反補貼法。其后，“1930關稅法”將這些規定加以細化，反補貼的法律規定被最終定型。但是，這些法律并沒有明文規定征收補貼稅的目的。自20世紀70年代以來，為回應國內外壓力，特別是為履行GATT以及WTO項下的義務，“1930年關稅法”被屢次修訂，但除了有條件地添加產業損害要件之外，其他實體內容并未發生根本變化。美國反補貼法中缺乏目的條款的狀況延續至今。

就具有貿易規制性質的成文法而言，缺乏目的條款將影響到如何確定成文法的目的，而對成文法目的的不同理解將直接影響到對具體條文的理解和適用。比如，在喬治城鋼鐵案中，通過借鑒反補貼理論中扭曲學派的觀點，商務部主要從新古典經濟學理論中推演出反補貼法的目的——糾正被扭曲的市場機制，促進資源最優配置。一審中，貿易法院顯然沒有注意到最高法院在Chevron案中的觀點，甚至也沒有注意到最高法院在Zenith案已就反補貼法的目的作出了界定，而是采取了類似于權利學派的觀點——保護國內產業免受進口產品所含補貼的不利影響。由于貿易法院和商務部就反補貼法持不同的目的預設，并且貿易法院并未考慮到“Chevron遵從”法則，一審中，貿易法院根據自身對反補貼法目的的理解推翻了商務部的法律解釋。

然而，二審中，上訴法院不僅注意到最高法院在Zenith案中關于反補貼法目的的觀點，還注意到最高法院對于成文法主管機構的解釋采取了明確的遵從態度。因此，盡管商務部所界定的反補貼法的目的同Zenith案所確定的目的——“抵消進口產品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優勢”有所抵觸，上訴法院并沒有根據Zenith案直接推翻商務部的法律解釋，而是通過援引Chevron案指出，商務部的結論，即特定NME國家所提供的利益未能構成第303節項下的“饋贈或贈與”并非不合理、不符合法律或濫用了裁量權。

需要強調的是，特定的目的條款是確定成文法目的的重要工具之一，但不能簡單地將目的條款的內容等同于成文法的目的。參見Cass R Sunstein， Interpreting Statues in the Regulatory State， 103 Harv L Rev 405， 426—428 （1989）.就條約解釋也是如此。參見Appellate Body Report， EC – Chicken Cuts， at para 238.

如商務部特別提及 John J Barceló III的文章——Subsidies and Countervailing Duties——Analysis and A Proposal， 9 Law &Poly Intl Bus 779， 850 （1977）。該文為扭曲學派的奠基之作。

權利學派的奠基之作為Goetz， Granet& Schwartz， The Meaning of “Subsidy” and “Injury” in the Countervailing Duty Law， 6 Intl Rev Law & Econ17， 18—25 （1986）.

參見 Cass R Sunstein， Nondelegation Canons， 67 U Chi L Rev 315， 335 （2000）.

參見 Section 701（a） of the Tariff Act of 1930; 19 US Code § 1671（a）.

從當前更為成熟的且高度理論化的觀點來看，上訴法院引用Chevron案對商務部的結論表示遵從有值得商榷之處。申言之，商務部之所以得出上述特定結論，其原因在于，根據商務部對反補貼法目的的界定，所有NME國家均不存在補貼。如果說Chevron案要求司法機構對行政主管機構的法律解釋表示遵從，那么，上訴法院應分析這一概括性且具有決定意義的法律解釋是否合理，而非僅僅局限于贊同某一具體結論。按此思路，上訴法院似乎應就商務部的抽象理論作一法律評價。問題在于，“Chevron遵從”法則有其適用的限度。在“Chevron遵從”之外，法院還需遵守其他實體性解釋標準。此類實體性標準大多與憲政問題、主權問題以及基本公共政策問題有關，在長期的司法實踐中，法院認為，這些問題最好經由民主程序以慎議的方式加以解決，非經國會明確授權，主管機構的解釋權應受到限制。一般情況下，如果待解釋的事項越敏感，越有可能導致主管機關濫用權力，則越應傾向于司法認定。在規制性法律中，法律目的被認為是規制性成文法最為核心的部分之一。如果成文法未規定法律目的而授權主管機關采取措施，則相當于開放式（open-ended）的授權。對于此類事項，法院更傾向于采取實質性解釋標準。不過，考慮該問題的復雜性，上訴法院避重就輕，僅對商務部的結論作出法律評價也是可以理解的。

上訴法院所采取的回避策略固然有助于迅速結案，但也為其后的法律爭議埋下了伏筆。如在銅版紙案、GPX案中，商務部仍采用慣常的抽象理論分析方法來確定是否存在補貼，并在GPX案中繼續將NME國家分為蘇聯式的和中國式的。雖然貿易法院一直對此類方法持批評態度，但僅能在“Chevron遵從”法則下，就該方法的合理性進行評價。

（二）GPX案中的法律推定與司法審查

根據美國的反補貼法，最終征收的反補貼稅額應等同于補貼金額，因此，補貼金額的計算極其重要。在對中國產品實施雙反調查的語境下，補貼金額的計算主要分為兩個層面：一是依據何種方法計算具體的補貼金額，二是如何防止重復計算導致雙重救濟。在GPX系列案件中，商務部繼續采取以抽象理論為依據，通過概括性的法律推定方法處理技術性的計算問題。

就如何防止重復計算問題，在2012年國會修改反補貼法之前，相關成文法僅對市場國家產品的出口補貼作出了具體規定。問題在于，國內補貼同樣可能影響到相關產品的出口價格，如果商務部利用未包含補貼的第三方價格與現實的出口價格相比較，則計算出來的傾銷幅度很可能包括了一部分補貼金額，進而導致雙重救濟。在GPX II中，貿易法院主要依據“Chevron遵從”法則，審查商務部方法的合理性。貿易法院發現，商務部的抽象理論依據是，國內補貼不會降低出口價格，與之相關的一個法律推定是，除非被調查人能夠提供存在雙重救濟的肯定性證據，否則不作調整。對于該理論和法律推定，貿易法院認為不合理，因為，對于NME國家同時征收反補貼稅和反傾銷稅很有可能（high potential）導致雙重救濟。顯然，貿易法院關心的是商務部法律解釋的合理性問題，而非純粹的舉證責任分配問題。然而，當2012年國會對反補貼法作出修訂后，在GPX VI中，上訴法院認為，國會的意圖是改變而非澄清現有的法律規定，因此，如果新法禁止雙重計算，則意味著舊法不禁止雙重計算。據此，上訴法院推翻了貿易法院的判決。從方法論的角度來看，上訴法院以立法者的意圖為由，限制貿易法院對成文法的解讀符合其一貫作風。但是，舊法不禁止雙重計算并不意味著該做法必然符合法律規定。根據“Chevron遵從”法則，上訴法院似乎應在舊法的框架下進行第二步分析，即判斷雙重計算方法是否構成合理的法律解釋。鑒于新法已明令禁止雙重計算，上訴法院在GPX VI中所作出的判決負面影響有限，但是，上訴法院的上述做法表明，其對商務部的遵從已經到了無以復加的地步。

19 USC § 1677a（c）（1）（C）.

國內有學者認為，商務部的這一法律推定存在舉證責任方面的問題。參見趙艷敏：《美國對華“雙反”案中的重復征稅問題分析》，載《法學》2010年第11期，第101—103頁。

即上訴法院應從目的理性的角度出發，判斷雙重計算是否有助于實現反補貼法的目的。根據貿易法院在GPX II案中的分析，雙重計算很有可能導致雙重救濟，而雙重救濟將會多次“抵消進口產品從政府獲得出口補貼所享有的不公平競爭優勢”，這顯然不符合反補貼法的目的。

關于兩類策略的制度比較，參見William J Davey and John H Jackson， Reform of the Administrative Procedures Used in US Antidumping and Countervailing Duty Cases， 6 Admin LJ Am U 399， 430-432 （1992）.

在一系列案件中，美國聯邦最高法院對Chevron遵從施加了形式要件，用于確定相關的解釋有“法律效力”。參見 Christensen v Harris County， 529 US 576 （2000）; United States v Mead， 533 US 218， 226–27 （2001）.

如果說商務部明知存在重復計算問題而放任不管顯然超出了合理解釋的范圍，那么采取何種方法計算補貼金額就微妙了許多。理論上，商務部可采取兩種策略：一是作為居中裁決機構，根據當事人提供的證據個案決定如何計算補貼金額;二是作為行政調查機構，主動確定相對明確的計算方法，并統一適用于各類案件之中。由于商務部承擔首要的調查職能，采取前一策略，很可能被法院認為是缺乏政策、程序和標準，其具體決定也會被冠之以武斷、多變和缺乏充分事實。但是，采取后一策略又有可能被認為涵蓋過寬或涵蓋過窄，導致計算結果不精確。基于此，貿易法院對商務部的計算方法以及相應的法律推定采取了極為寬松的遵從態度。如上所述，就并購中的補貼計算問題，法院已經接連否定了“傳遞”標準和“同一人”標準，認為商務部應關注與交易有關的特定事實，并認為如果收購人支付了FMV可以消除補貼。在GPX案中，商務部作出變更，采用了“所有權變更”這一新方法，試圖利用法律推定，從交易的環境和過程中推斷出收購人是否支付了FMV。對于該新方法，貿易法院沒有否定其中法律推定的合理性，而是根據案件的特殊情況，指出商務部不應犯“鄭人買履”式的錯誤。即商務部采用法律推定的目的在于確定FMV，如果被調查人提供了價值評估來說明相關交易價格符合FMV，則不應拒絕考慮這些證據。顯然，對于商務部的新方法，貿易法院已經不再質疑其本身的合理性，而只是強調不能濫用法律推定。這反過來說明，如果被調查人不能提供相應的證據，則商務部的法律推定將是決定性的。對于中國當事人而言，這將造成極大的舉證負擔。

綜上所述，作為反補貼法的主管機構，商務部身兼反補貼的調查者、裁決者和規章制定者等諸多職能于一身，一直對前瞻性的、總括性的抽象理論分析和法律推定等方法青睞有加。對于此行政方法，法院根據“Chevron遵從”法則進行司法審查。雖然貿易法院和上訴法院的司法方法與商務部的行政方法存在本質不同，但在“Chevron遵從”法則下，只要行政方法合理，則法院應予以支持。從喬治城鋼鐵案到銅版紙案再到GPX案，商務部的行政方法一直占據主導地位。即使有些問題不適于采用“Chevron遵從”法則，法院也會避重就輕，盡量維護商務部的結論。因此，盡管貿易法院的條文主義解釋方法傾向于在條文中發現疑難問題的明確答案，盡管中國當事人的若干請求在GPX案中得到了支持，但總體上難以改變商務部對中國產品適用反補貼法以及大量利用法律推定確定補貼金額的大局。

五、結語

美國《憲法》第6條的至上性條款規定，美國所締結的條約為“全國之最高法律”。作為WTO成員國，美國負有條約義務使其反補貼調查措施與“補貼與反補貼措施協定”相符。關于“1994年烏拉圭回合貿易協定法”（“貿易協定法”）的行政行為聲明則指出，制定該法的目的是履行美國在WTO協定下的義務。表面上，這似乎為法院根據WTO協定以及專家組和上訴機構的報告審查商務部的行為提供了可能性。然而，在“貿易協定法”中，國會對于法院依據WTO協定審查行政機構的行為施加了嚴格的限制，要求法院不能因為行政機構的行為不符合WTO協定的規定而否決其合法性。行政行為聲明還指出，在審查主管機構的行為時，法院不應考慮WTO爭端解決報告中的意見，特別是，當該報告與美國國內法、行政規章以及主管機構的通常做法不一致時，更應如此。顯然，“貿易協定法”和行政行為聲明對如何履行WTO義務進行了職能劃分，其中，立法機構類似于看門人，只有經過其制定的成文法才能被行政機構和司法機構所直接適用。申言之，在對商務部的行為進行司法審查時，法院無需考慮美國的國際義務。

Thomas W Merrill， Textualism and the Future of the Chevron Doctrine， 72 Wash U LQ 351， 354， 372 （1994）.

HR Doc No 103—316， at 659 （1994）， reprinted in 1994 USCCAN 4040， 4042.

參見 Neal J Reynolds， Between a Rock and a Hard Place： The Role of the US Courts in Resolving Conflicts Between US Law and WTO Dispute Settlement Reports in the Antidumping and Countervailing Duty Area， 21 Tul J Intl & CompL 273， 275 （2013）.

參見 Jane A Restani and Ira Bloom， Interpreting International Trade Statutes： Is the Charming Betsy Sinking？ ?24 Ford Intl L J 1533， 1547 （2001）; Elizabeth C Seastrum，Chevron Deference and The Charming Betsy： Is There a Place for the Schooner in the Standard of Review of Commerce Antidumping and Countervailing Duty Determinations？13 Fed Cir BJ 229， 237—238（2003）.

參見胡曉紅：《國外對華產品實施反補貼的法律反思》，載《法學家》2007年第4期，第160頁。張目強、尤佳：《論美國對華系列反補貼案對我國的影響及應對措施》，載《山東社會科學》2012年第4期。

在美國對華產品發動反補貼調查的三個階段，商務部一直采用抽象理論對反補貼法進行“理性重構”。該“理性重構”以新古典經濟學的完全競爭市場為模型，具有邏輯上和規范上的一致性，并具體顯現為各類法律推定。其中，抽象理論側重于實質推理，法律推定側重于形式推理，兩者相互結合，構建出一個幾乎不需要借助任何事實就可以自行運轉的理想性的反補貼“實踐”。由于未充分慮及各個NME國家的特殊情況，商務部的法律推定并不是對事實進行單純的模仿性說明，而是在特定的理論圖式下再現事實，并以其自身的獨立存在來替代事實調查，這一摹本和原型之間本體論關系的倒轉必然導致對中國產品的系統性歧視。就該實際存在的系統性歧視，商務部通常利用抽象理論輕易地證明其合理性，并因此而失去了自我批判的意愿、動力和能力。對于上述行政方法，法院保持了足夠的警覺，并在具體案件中采取條文主義或意圖主義等司法方法對商務部的觀點進行“理性解構”，指出商務部的“理性重構”所預設的原則和政策均有待證成，而將國家按抽象標準概括地區分為市場經濟國家和NME國家、蘇聯式NME國家和中國式NME國家，然后適用不同的規則也有不盡合理之處。然而，受“Chevron遵從”法則的制約，法院和商務部就法律解釋方法所進行的主體間性互動并不充分。在法條模糊或缺失的情況下，商務部利用其行政判斷余地進行了“理性重構”，只要合理，商務部就是事實上的權威解釋者。由此導致在美國反補貼的長期實踐中，行政方法占據了主導地位。

當前，對于美國對華產品實施的反補貼調查，有觀點認為，針對新形勢，中國應適時調整國內政策，強化自身的補貼紀律。還有觀點認為，當前的主要任務是澄清美國行政部門和司法部門的相關實踐，鼓勵企業積極利用美國的司法制度，將損失降至最低。問題是，在商務部的完全競爭市場理論中，政府本不應出現于市場經濟之中，而無論中國如何調整國內政策，也不可能放棄政府的財政資助。由于商務部的抽象理論與中國的經濟體制現狀存在根本沖突，試圖通過規范中國自身的財政資助行為來應對新一波的反補貼調查有徒勞無功之嫌。同樣，希望利用美國現行的司法審查來限制乃至改變商務部奉行已久的行為模式，則未免過于樂觀了。

盡管有涉獵國際關系理論的學者哀嘆，國際法研究往往忽略單位層次分析法，將一國視為鐵桶一塊。但就美國對華產品實施反補貼調查而言，商務部的行政方法一直占據主導地位，將商務部的行為視為美國的行為具有合理性。又有實務界人士嘲諷，國際法學者過于相信國際法的正能量，認為能夠促使國際法發揮作用的制度就是好制度。但是，在美國國內法律制度無力糾正對中國產品系統性歧視的情況下，利用WTO爭端解決機制，對占主導地位的商務部行為實施高強度的國際法層面的審查有其必要性。WTO貿易爭端解決機構的專家組和上訴機構解釋方法具有明顯的條文主義特征，并就審查標準持單一論的觀點，因而不會對美國商務部的法律解釋持機構主義式的遵從態度。借助前者就國際法所作出的解釋，中國可以間接限制美國商務部解釋法律的空間，從而緩解系統性歧視所帶來的負面效應。

參見前引，第101—107頁;彭德雷、胡加祥：《美國貿易救濟案例中的裁決準則與新近變化： 基于美對華太陽能“雙反”案的考察》，載《時代法學》2013年第4期，第86—89頁。

參見劉志云：《方法論上的中國國際經濟法研究：問題與前景》，載《華東政法大學學報》2013年第1期，第119頁。

參見John D Greenwald， A Comparison of WTO and CIT/CAFC Jurisprudence in Review of US Commerce Department Decisions in Antidumping and Countervailing Duty Proceedings， 21 Tul J Intl & CompL 261， 272 （2013）

參見Steven pCroley and John H Jackson， WTO Dispute Procedures， Standard of Review， and Deference to National Governments， 90 Am J Intl L 193， 212（1996）.

The Administrative and Judicial Methods in Application of Law on

Countervailing Duty by the US on Chinese Products

PENG Yue

Abstract：The application of the Countervailing Duty Law by the US Department of Commerce on Chinese products have endured three phases with changes of policies yet no change of basic legal analysis method. With regard to abstract theoretical analysis and legal presumptions adopted by the Department of Commerce， American Court of International Trade and the Court of Appeals for the Federal Circuit do not agree with such method and even oppose it， so that relevant cases are rather hard to be settled. In accordance with the doctrine of “Chevron reference”， the court can not undertake effective reviews on the administrative method adopted by the Department of Commerce. China should resort to WTO Disputes Settlements Mechanism and continue imposing international pressure on the US government to restrict their Department of Commerce from abusing the abstract theoretical analysis and legal presumptions.

Key words：Countervailing Duty Lawadministrative methodjudicial methodChevron Reference

[作者簡介]彭岳，南京大學法學院副教授，法學博士。