四川甘孜兩河口水電站移民安置問題淺析

李科

（青海民族大學 公共管理學院，青海 西寧 810007）

兩河口水電站位于四川甘孜藏族自治州雅江縣境內的雅礱江干流，是我國大型水電能源基地雅礱江干流中游的“龍頭”水庫和金沙江主要支流的“控制性”水庫梯級。其控制流域面積65857km2，心墻堆石壩最大壩高295m，壩址處多年平均流量670m3/s。水庫正常蓄水位2865m，相應庫容101.5億m3，調節庫容為65.6億m3，具有多年調節能力。電站裝機容量300萬kW，多年平均年發電量為114.91億kW·h，設計枯水年供水期（12月~翌年5月）平均出力113萬kW。電站建設征地涉及甘孜州的雅江、道孚、理塘、新龍四縣的20個鄉，移民人口6287人（其中農業人口5819人、非農業人口468人）、各類房屋約125萬m2、耕地4947.9畝、園地737.9畝、林地135085.8畝、草地19596.8畝，其它土地26721.83畝；需遷建集鎮6座、寺廟4座、三級公路1.28km、四級公路190.19km；不涉及文物古跡，無重要壓覆礦產。

1 移民特點

1.1 移民總數不多，但結構復雜

兩河口水電站雖只有數千移民，且99.98%都是藏族，但其因歷史和宗教信仰等因素，族群分支眾多，生活習俗各異，甚至語言也不能相通（兩河口電站水庫主要支流——鮮水河淹沒區8個鄉鎮，其中5個鄉鎮群眾操的是“扎壩語”，與相鄰的其他藏族群眾都難以溝通，屬“語言孤島”），社會結構復雜。

1.2 移民文化水平偏低，改變原有生活方式難

全庫區小學及以下共計5965人，占總人數的94.88%；初中284人，占4.52%；高中31人，占0.49%；大專及以上7人，占0.11%。移民絕大多數為小學及以下文化程度，僅能識別部分簡單文字，很多不能書寫自己的名字，社會網絡關系多在本村比較封閉，對新鮮事物有天然的抵觸情緒，接受緩慢，要使其改變原有的生產生活方式，難度非常大。

1.3 移民宗教信仰虔誠，相互影響較大

兩河口水電站移民的主體是藏族。藏族是一個全民信教的民族，其所信奉的藏傳佛教對其生產、生活產生著巨大的影響。建設征地區涉及教派眾多，寺廟與信教群眾之間產生相互影響。受極端宗教勢力的影響，在個別地區甚至出現了信教群眾唯寺廟（特別是活佛）意志是從的極端狀況。因此，信仰教派的不同及信眾與寺廟間的供養關系對移民安置影響較大，增加了移民搬遷的難度。

2 移民安置的特色做法

2.1 先移民，后建設

在移民安置規劃審核通過后，電站項目申報核準前，經業主申請，省政府同意，先開展樞紐工程建設區（含防護工程）及圍堰水位影響區移民搬遷安置實施工作——搬遷安置人口1283人，復建雅道路、雅新路和S217線部分路段，開展雅江縣瓦多集鎮新址、道孚縣亞卓集鎮新址和新龍縣杜畢集中安置點三處示范工程的建設工作。根據審定的移民安置規劃對所涉及移民按照“多不退少補”的原則進行先期補償，得到了移民的廣泛認可和積極配合，既有利于電站前期準備工作的順利進行，又讓移民生活得到保障，避免因臨時安置而出現的不穩定因素。

2.2 妥善處理宗教設施補助補償問題

經過電站業主方（庫區四縣人民政府）、投資方（雅礱江流域水電開發有限公司，以下稱“雅礱江公司”）、設計方（成都勘測設計研究院）和監理方（北京勘測設計院兩河口綜合監理部）經過大量的走訪調查，以及與民族宗教主管部門、庫區鄉鎮人民政府、寺廟僧侶、移民代表等進行反復的座談、協商，本著實事求是的原則，就宗教設施、特色建（構）筑物和特色裝修裝飾的補償單價和計量標準達成了一致。同時，通過先試點，再推廣的方式，確定了宗教活動點按分散三倍單價予以補償，達到原規模恢復重建的目的，受到多方的肯定和一致好評。

2.3 讓移民在參與中受益

庫區四縣引導成立了多家物流公司，將其區域范圍內的貨運卡車統一組織起來，規范運輸行為、規范運價，積極參與到電站建設物流運輸中去，使移民增添了一條穩定的收入來源。在庫底清理中，經多方努力，將本應由庫底清理公司負責實施的移民舊房拆除交由移民自己完成，驗收合格后，由庫底清理公司按標準將與移民結算。

3 移民安置中存在的問題

3.1 移民安置工作人員配備難以滿足需要

庫區四縣扶貧和移民工作局（以下稱“縣局”，省、州對應稱“省局”、“州局”）普遍只有十多名編制，且缺編現象嚴重。由于首次面對兩河口電站這樣大規模的移民安置，對相關政策和法律法規不熟悉，難以承擔移民安置工作；臨時抽調人員更沒有相關經歷和閱歷，上崗前又都沒有經過專門的培訓（都是采用“老人”帶“新人”的模式），且流動性又較大，移民安置工作的連續性大受影響，造成很多重復性工作和某些環節要件缺失，進而影響移民安置工作效率。

3.2 實物調查不嚴謹，為后續工作造成不便

3.2.1 調查不細致，造成核實難。例如，在人口調查過程中，調查人員沒有完全依照移民身份證或戶籍簿登記，多憑移民口述或大致印象記錄，造成很多登記的名字與移民身份證或戶籍簿不符，特別是重名的現象非常普遍，為后期實物指標核實造成很大的難度。

3.2.2 調查不深入，造成漏登漏統。由于種種原因調查時未予登記，調查后期又未作復查的情況，四縣均不同程度存在。補登工作也因認定困難而進展緩慢。

3.2.3 部分已調查實物未被納入補償范圍。移民對此既不理解，更不滿意。

3.3 政策前后不一致，引致移民強烈抵觸

前期對移民宣傳的資金兌付政策是：自行購房7:3；自行建房3:3:3:1；投親靠友5:5。而在最終卻統一按3:3:3:1兌付。移民認為這是一種“官商勾結”侵犯移民權益的行徑，極力抗議：一是拒絕簽訂搬遷安置補償協議，拒絕領取補助補償資金。二是以種種借口阻礙工程隊正常施工。三是頻繁變換安置方式。近四成移民安置方式發生了改變。

3.4 資金劃撥程序繁瑣，影響移民安置順利推進

移民資金劃撥的程序是雅礱江公司按計劃劃撥至省局，省局下撥至州局，州局下撥至縣局，再由縣局進行兌付。資金層層審批，程序太繁瑣，一方面資金到位的周期太長（少則十天、半月，多則兩、三月乃至更長）；另一方面數量得不到保證。由于資金到位情況的不確定性，基層在開展移民安置工作時不敢依照政策大膽的向移民作出承諾，很大程度上制約了移民安置工作的有序推進，影響了資金使用效益。

4 移民安置的建議

4.1 走移民安置專業化道路

鼓勵和培育移民安置第三方專業組織，通過政府購買服務的形式，將移民安置相關具體事務交由其具體實施。發揮第三方專業組織人員優勢、專業優勢和智力優勢的同時，進一步轉變政府職能，使其能致力于政策研究、規則制定和組織協調，以通過更優的政務環境和其他公共產品服務。

4.2 提高移民的參與度

要讓移民參與到水電開發和移民安置的全過程，充分征求其意見，并將其意見、訴求作為決策的重要依據。要堅持以人為本，發揮移民的主體作用，使其在水電開發和移民安置中得到實實在在的好處。要將移民支持不支持、滿意不滿意作為評判相關工作成效的關鍵指標。

4.3 簡化資金撥付流程

計劃內資金的撥付，投資方只需向省局和州（市）局備案；計劃外資金的撥付，投資方和其他相關單位按權限履行審批、報備手續。資金由投資方直接撥付縣局或其他相關單位，無需層層審批、層層劃撥。為保障資金安全，要強化資金的定期檢查和專項檢查，加大對違規使用資金行為的處罰力度。

4.4 消除極端不良影響

境外分裂勢力往往披著宗教的外衣，大肆鼓吹“忌殺生”，要求信眾不種農作物、不飼養家禽、家畜，否則將犯忌永世不得超生。在宗教信仰虔誠的少數民族地區，要促進當地經濟的發展，鞏固移民安置的成果，一方面，要加大對群眾的宣傳教育力度，占領宣傳的“主陣地”，使少數民族地區群眾對事物能夠有正確的判斷能力；另一方面，要規范宗教活動行為，強化對寺廟和僧人的管理，杜絕借傳經布道之名，行蠱惑人心之實。要加大對不法行為的打擊力度。