新《安全生產法》解讀第9講 強化管理 做好應急保障

石少華

(國家安全生產法規標準專家組，北京 100713)

新《安全生產法》解讀第9講 強化管理 做好應急保障

石少華

(國家安全生產法規標準專家組，北京 100713)

安全生產工作的近期目標，是遏制重特大事故，預防和減少一般事故。因此，做好事故應急救援和調查處理工作是必不可少的，這是各級人民政府及其負有安全生產監督管理職責的部門和生產經營單位義不容辭的法定義務。修改后的《安全生產法》進一步完善了事故應急救援和調查處理制度。

1 充分認識做好事故應急管理工作的重要性

一些企業對生產安全事故應急管理工作的重要性和緊迫性認識不足，往往注重事中救援和事后調查處理，對于事前的應急預案和救援體系建設和必要的應急保障措施重視不夠。由于對可能發生的重特大事故沒有任何預見并建立應急預案、救援體系，一些地方和生產經營企業發生重特大事故時，政府和有關部門束手無策或者措手不及，指揮混亂，各部門配合不力，因而不能及時、有效地維持事故現場秩序，防止事故擴大，結果延誤了救援時機，加大了人員傷亡和財產損失，代價慘重。譬如，中石化東黃輸油管道“2013.11.22”特大原油泄漏爆燃事故，在原油泄漏到發生爆燃的8 h，企業未采取有效的管道沿線地面道路管制、疏散人群等應急措施，造成了62人死亡、直接經濟損失7.5億元的重大損失。新《安全生產法》堅持“預防為主”的原則，要求各類企業依法做好事故應急管理工作，預防和減少生產安全事故的發生，控制、減輕和消除事故引起的嚴重社會危害，保護人民群眾生命和財產安全。

2 建立健全事故應急預案和救援體系

制定切實可行的事故應急預案是應急準備工作中的重要內容。根據各類事故特點和應急處置要求，企業需要建立完善事故應急預案體系。

2.1 建立國家事故應急管理體系

新《安全生產法》將事故應急管理體系建設提升為國家制度并作出了原則性規定。

(1) 國家加強生產安全事故應急能力建設。國家和地方各級人民政府要拿出一定資金，用于在重點行業、領域建立應急救援基地和應急救援隊伍。

(2) 鼓勵生產經營單位和其他社會力量建立應急救援隊伍，配備相應的應急救援裝備和物資，提高應急救援的專業化水平。

(3) 國務院安全生產監督管理部門建立全國統一的生產安全事故應急救援信息系統，國務院有關部門建立健全相關行業、領域的生產安全事故應急救援信息系統。

2.2 建立國家事故預案體系

生產安全事故預案是應對突發事故的方案。10余年來，國家和地方各級人民政府及企業制定了生產安全事故預案，初步形成了國家事故預案體系，在重特大生產安全事故的處置上發揮了重要作用。但是，事故預案體系尚不夠完善健全，一些事故預案缺乏科學性、可操作性和時效性，流于形式。

二是迅速啟動水利部抗震救災應急預案。國家防辦等有關部門要全力做好水庫、水電站、堤防等除險保安工作，受損嚴重的水庫要盡快騰空庫容，對可能出現的堰塞湖險情要及時落實排險避險措施。要迅速搶修震損供水工程，編制實施好臨時供水方案，確保災區群眾飲水安全。要做好水利抗震救災專家技術人員和搶險隊伍的組建準備工作，根據災區需要隨時趕赴一線幫助開展水利抗震救災工作。要做好搶險物資的調撥工作，確保搶險救災關鍵時刻的物資設備供應。

2.2.1 各級政府應急預案體系

在各類預案中最重要的就是各級政府尤其是國家組織制定的應急預案體系。新《安全生產法》第77條規定，縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門制定本行政區域內生產安全事故應急救援預案，建立應急救援體系。《突發事件應對法》明確規定，國家建立健全突發事件應急預案體系。譬如，國務院制定國家突發事件總體應急預案，組織制定國家突發事件專項應急預案；國務院有關部門根據各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發事件部門應急預案。事故應急預案應當依照相關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害而制定，其主要內容包括事故應急管理工作的組織指揮體系與職責、預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復重建措施等。

2.2.2 企業事故應急預案體系

政府事故應急預案主要是處理一些重、特大事故，必須以企業事故應急預案體系為基礎。建立健全企業事故應急預案體系非常重要，這是企業應急管理工作制度的基礎。《安全生產法》原來沒有關于企業事故應急預案的規定，這次修改專門增加了第78條，要求生產經營單位應當制定本單位生產安全事故應急救援預案，與所在地縣級以上地方人民政府組織制定的生產安全事故應急救援預案相銜接，并定期組織演練。該條規定明確了3個問題：

(1)所有企業均應依法制定本單位的事故應急預案，這是強制性的法律義務，必須履行；

(2) 企業事故應急預案應當與所在地縣級以上政府制定的事故應急預案相銜接。這就從法律上解決了長期以來企業事故應急預案與當地政府事故應急預案互不銜接的“兩張皮”問題；企業制定事故應急預案后，應當按照規定報送當地縣級以上政府負有安全生產監督管理職責的部門備案，相關政府部門也應當予以指導，以便建立緊密銜接的事故應急預案體系，提高事故應急處置能力；

(3) 企業事故應急預案不能“束之高閣、紙上談兵”，應當根據本單位安全生產工作的特點和變化，定期開展事故應急救援的模擬演練，檢驗事故預案的可行性和時效性，發現問題并及時修訂。

3 建立企業的事故應急保障

(1) 強化事故應急救援的組織保障。法律規定，危險物品的生產、經營、儲存單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位應當建立應急救援組織；生產經營規模較小，可以不建立應急救援組織的，但應當指定兼職的應急救援人員；

(2) 強化事故應急救援的物質保障。法律規定，危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位應當配備必要的應急救援器材、設備和物資，并進行經常性維護、保養，保證正常運轉。

4 強化事故應急管理工作的措施

貫徹實施新《安全生產法》的關鍵是落實措施。

(1) 加強對危險源、危險區域和事故隱患的排查、監控和治理，采取安全防范和應急處置措施。

(2) 所有企業應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患；對本單位可能發生的事故和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。

(3) 礦山、建筑施工和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲存、使用單位，應當制定具體應急預案，并對生產經營場所、有危險的建筑物、構筑物及周邊環境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患，防止發生事故。

(4) 組織開展應急救援宣傳教育和培訓演練。高危企業以外的其他企業(電力企業)，可以參照上述規定，根據本單位的實際情況，抓好事故應急管理工作，落實事故應急保障措施，防患于未然。

做好應急管理工作是一項法定義務，違法必究。新《安全生產法》規定，對生產經營單位未按照規定制定生產安全事故應急救援預案或者未定期組織演練的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款。

石少華，原國家安監總局政策法規司副司長，現任國家安全生產法規標準專家組副組長(首席法律專家)、中國能源法研究會會長。長期從事法制工作，主持創建了我國煤炭工業法律體系和安全生產法律體系，是我國第1代政府法制工作者和著名的煤炭、能源和安全生產法律專家，是《安全生產法》的主要執筆人和修改工作顧問。

2015-04-30。