生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行為邏輯與實現(xiàn)機理

曹姣星

(中共韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026)

身處社會轉(zhuǎn)型期的中國，政府主導經(jīng)濟社會發(fā)展的職能表現(xiàn)仍然沒有發(fā)生根本性變革，政績考核的經(jīng)濟標準、區(qū)域之間的攀比壓力，都在揭示著一個問題，即將認知生態(tài)環(huán)境問題及治理生態(tài)環(huán)境危機的重擔“托付”政府并非“良方”。因為政府在面對經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益間的矛盾時，往往會采取規(guī)避責任的方式，緩解生態(tài)環(huán)境政策壓力，進而導致生態(tài)環(huán)境危機難以實現(xiàn)根本性改善。現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境危機的加劇，勢必期待治理體系予以有效回應(yīng)，并通過對治理體系的必要調(diào)試，以解決日益緊迫的生態(tài)環(huán)境治理問題。正是基于這一考慮，本世紀以來，理論界嘗試著運用治理主體多元、治理結(jié)構(gòu)協(xié)同、治理方式多樣和治理結(jié)果共贏來化解生態(tài)環(huán)境治理的“尷尬”境遇。“生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理”的提出，恰恰迎合了當前需要。所謂生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，即指在生態(tài)環(huán)境治理中，多元治理主體在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持下，相互協(xié)調(diào)，合作共治，以最大限度遏制生態(tài)環(huán)境進一步惡化的趨勢。也就是說，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是面向信息社會的文化視野，追問并審視工業(yè)社會的治理失效和結(jié)構(gòu)弊端，通過政府與企業(yè)、社會組織和公眾等社會力量的協(xié)同合作，糾正社會行為主體的非生態(tài)性。盡管理論界與實踐界都認同這一新提法是得益于協(xié)同理論與治理理論的契合，但二者的耦合較顯“生硬”，在此情境下，研究生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行為邏輯和實現(xiàn)機理也就顯得尤為必要和及時。

1 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行為邏輯

芬蘭著名的邏輯學家與哲學家馮·賴特(G·H·W right)，認為，任何事物的行為都能夠被解釋和說明。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理也不例外，在其實踐進程中，富有典型集體行為的特點，基于“集體行為不是一種現(xiàn)象，而是一種社會建構(gòu)。”［1］的理論觀點，預示著生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行動方略、價值取向無不體現(xiàn)著這種集體行為建構(gòu)的色彩。當然，這種集體行為的建構(gòu)結(jié)構(gòu)，最終目的在于讓政府、企業(yè)、社會組織和公眾等治理主體能在集體行動中合作協(xié)同，以達到生態(tài)環(huán)境治理的預期效果。換句話說，我們要解釋與理解生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理何故發(fā)生，有必要對它的行為思想、行為過程和行為取向等行為邏輯進行深入探究。

1.1 多元善治的行為思想

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的提出，契合了上世紀80年代以來，蔓延到世界各國公共管理改革運動的現(xiàn)實需要，是生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域告別由政府或市場單一“主宰”的傳統(tǒng)治理模式，步入多元主體積極參與的善治時代。所謂“多元”，即是在揚棄傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)上，重新調(diào)整并規(guī)范政府或市場的職責權(quán)限，突出政府的公共服務(wù)職能，限制市場的外部性影響，明確界定政府與社會的關(guān)系，依靠政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體的共同參與發(fā)揮整體效能。所謂“善治”，即是政府與企業(yè)、社會組織、公眾在生態(tài)環(huán)境治理中進行協(xié)商合作，共同承擔治理生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的責任，實現(xiàn)公共利益的最大化。善治意味著國家權(quán)力向社會回歸，是一個還權(quán)于社會、還權(quán)于民的過程，它需要治理主體治理生態(tài)環(huán)境問題時，展示協(xié)商合作的特點。不難理解，多元善治的行為思想，是以治理主體間遵循協(xié)商共識的原則，且不受制于等級關(guān)系的限制為前提條件。因為在傳統(tǒng)理念下，集權(quán)的官僚體系和森嚴的等級意識是無法逾越的，盡管社會在發(fā)展、民主在進步，但這種“潛意識”仍難以“抹去”。可以說，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的治理主體能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)的互動，而非偶然性與碎片化的作用發(fā)揮，其基礎(chǔ)正是多元善治的行為思想，并由此而生成規(guī)避等級關(guān)系粗暴干預的制度體系。

1.2 協(xié)商合作的行為過程

作為一種民主政治形式的協(xié)商合作，是協(xié)商民主與合作主義在內(nèi)在精神上緊密結(jié)合的產(chǎn)物。將其運用到生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行為過程，可以被理解為協(xié)同主體為了實現(xiàn)治理效益的最大化，在公共理性的指導與公正程序的約束下，就生態(tài)環(huán)境治理問題在各種協(xié)商體制中所進行的理性對話。協(xié)商合作的行為過程，揭示了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理三個實質(zhì)性內(nèi)涵:一是提倡主體平等。協(xié)商合作的行為過程承認了治理主體的多元，強調(diào)在生態(tài)環(huán)境治理中協(xié)同主體要相互尊重，特別是政府要將企業(yè)、社會組織和公眾看作同自己平等的治理主體，而不是治理生態(tài)環(huán)境的工具。從這個意義上來說，多元治理主體的參與是協(xié)商合作的推動力。二是需要理性協(xié)商甚至妥協(xié)。協(xié)商合作的行為過程是對有限理性事實存在的證實，將促使協(xié)同主體間能換位思考對方訴求，并理性反思自身行為，以至于讓少數(shù)人的利益訴求得以維護，避免出現(xiàn)多數(shù)人暴政的局面。當然，必要的妥協(xié)在協(xié)商合作的行為過程中也是不可或缺的。妥協(xié)是對個性多元的寬容，可以改變自身固有的認知與偏見，在相互理解、彼此溝通的過程中獲得認同。三是推動合作的可持續(xù)。協(xié)商合作的行為過程是以公共利益為導向的。這就要求治理主體不單從各自私利出發(fā)，更要從公共利益的角度提出訴求。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，主張利益訴求的公益性、訴求表達的時空性和協(xié)商合作的實效性，由彼此各自為政、惡性競爭向相互聯(lián)系、共生共長過渡，避免弱勢群體的利益被強勢群體排斥，推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的可持續(xù)。

1.3 正和博弈的行為取向

將協(xié)同治理理論引入到生態(tài)環(huán)境治理中，是希望充分發(fā)揮“看得見的手”——政府與“看不見的手”——市場的共同作用，并能積極調(diào)動一切社會力量參與，形成協(xié)同、合作的治理關(guān)系，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理效益的最大化，并最終產(chǎn)生“1+1＞2”的協(xié)同治理效果。不可忽視的是，協(xié)同治理的過程勢必導致多元主體的利益博弈。因為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”［2］也說是說，利益是人類社會一切活動的根本動因。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理看來，盡管政府、企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體參與的理由有多樣性，如有的是直接作用于解決生態(tài)環(huán)境問題，有的是間接有助于，或者說是在某些特定條件下能推進這一目標的實現(xiàn)，但他們對治理生態(tài)環(huán)境問題的認知組合就是最好的理由。這樣，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理就需要各協(xié)同主體在互動合作中達成相互制約、相互促進的正和博弈關(guān)系。所謂正和博弈，“亦稱合作博弈，指博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，因而整個社會的利益有所增加。”［3］不言而喻，正和博弈的行為取向是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理得以實現(xiàn)的動力源泉，它摒棄了過去政府與其它主體間“一山不容二虎”的零和博弈狀態(tài)，政府由過去的“長輩”過渡為“同輩長者”，企業(yè)、社會組織和公眾則由過去的“好孩子”過渡為“好兄弟”，他們在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，彼此各司其職、各盡其能，以實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織和公眾等主體協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境的疊加效應(yīng)［4］。

2 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)機理

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，在本質(zhì)上是要求政府與社會力量能夠平等對話、協(xié)商，在建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，共同開展生態(tài)環(huán)境問題治理活動，最大限度實現(xiàn)公共利益。可以說，它的實現(xiàn)，是一個從治理理念到制度機制再到行政環(huán)境進行深刻變革的綜合治理體系，其實現(xiàn)過程需要克服一系列障礙的阻擾，如傳統(tǒng)的治理觀念、壟斷的權(quán)力機構(gòu)、殘缺的市場機制、脆弱的社會組織和滯后的公民素質(zhì)等問題。事實上，要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的社會資源整合優(yōu)勢，實現(xiàn)協(xié)同功效，不但要從理論重塑、政策傾斜、資金扶持等顯性因素上著手，更多要從優(yōu)化權(quán)責體系、塑造協(xié)同關(guān)系、搭建信任平臺、培育社會力量和健全法律法規(guī)等隱性因素上支持。

2.1 明確前提:優(yōu)化權(quán)責體系

在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，優(yōu)化的權(quán)責體系可謂是取得協(xié)同效應(yīng)的前提條件。因為由政府、企業(yè)、社會組織和公眾所組成的協(xié)同主體在生態(tài)環(huán)境治理中，政府不僅要能調(diào)動這些資源與力量積極參與，使之密切協(xié)作、相互配合、形成合力，更要保證信息傳遞的真實有效，保證主體間彼此監(jiān)督制約有效。這就需要設(shè)計一套行之有效的制度，明確規(guī)定治理主體各自權(quán)力的高低歸屬、協(xié)同治理配合責任范圍、資源調(diào)配與共享機制等問題，以優(yōu)化當前的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理權(quán)責體系。一方面，明確政府享有權(quán)威分配資源和價值的權(quán)力，將政府、企業(yè)、社會組織和公眾等主體圍繞生態(tài)環(huán)境治理問題整合起來，并強化其協(xié)同治理的能力。另一方面，科學地分配決策權(quán)，賦予所有治理主體一定的決策、協(xié)調(diào)與管理職能，使各治理主體能在各自核心優(yōu)勢領(lǐng)域作出相應(yīng)決策，同時又不偏離公共利益。可見，權(quán)責體系的優(yōu)化是在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中對治理主體權(quán)責的調(diào)適與變通，政府通過對權(quán)力的重新劃分和有限授予，使之形成若干個權(quán)力主體，并承擔相應(yīng)的責任，以在治理主體間形成有效的監(jiān)督和制約作用。這種優(yōu)化是“在管理權(quán)力的大小、權(quán)限、資源調(diào)動、管理手段、程序以及相應(yīng)的制度、組織機構(gòu)等方面體現(xiàn)出特殊的性質(zhì)和要求。”［5］是生態(tài)環(huán)境問題的復雜性、多樣性等特點在客觀上對治理主體權(quán)責體系提出的要求，是為了有效發(fā)揮治理主體的協(xié)同治理能力而采取的措施，具有極強的針對性。

2.2 突出重點:塑造協(xié)同關(guān)系

由政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，肯定會涉及關(guān)系重塑的問題。不置可否，將協(xié)同理論引入到生態(tài)環(huán)境治理中來，就決定了各治理主體必須保持協(xié)同合作的關(guān)系，以實現(xiàn)公共利益最大化。一是主導與補充關(guān)系。保護環(huán)境、治理污染是生態(tài)環(huán)境治理的目的，也是關(guān)系到人類歷史發(fā)展能否延續(xù)的重要舉措，需要全人類共同參與。但在這一過程中，政府的主導作用是不能否定的。一方面，政府掌控著整個社會公共資源的調(diào)配權(quán)，并通過擁有的立法權(quán)制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護和治理的法律法規(guī)和政策等。另一方面，政府的價值引導作用也不可忽視，通過生態(tài)理念傳播和生態(tài)治理實踐，形成統(tǒng)一的生態(tài)行動。但由于“政府失靈”的存在，企業(yè)、社會組織和公眾也將以獨特的優(yōu)勢和特性發(fā)揮補充作用，以解決政府的不足，從而保證了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的健康發(fā)展。二是合作與互助關(guān)系。美國學者阿爾蒙德(Gabriel A。Almond)指出:“參與決策的人，對決策比較滿意，比不能參與的人更支持本國的系統(tǒng)。”［6］政府與企業(yè)、社會組織和公眾在生態(tài)環(huán)境治理中的協(xié)同，有效地推動了政府決策的公共性，從而使生態(tài)環(huán)境政策能夠很好的反映公共利益，其執(zhí)行也能做到富有實效。三是平等與監(jiān)督關(guān)系。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理還需要相應(yīng)的制度支持，因為制度的存在將影響主體間的行為，不同的制度安排和制度環(huán)境都將產(chǎn)生不同的治理結(jié)果。作為制度安排和制度環(huán)境的提供者，政府應(yīng)多從保障治理主體平等參與的角度出發(fā)，確立一套對生態(tài)環(huán)境治理有效地措施。同時，還要形成有效地相互監(jiān)督機制，以防止某一主體在治理過程中“搭便車”，衍生協(xié)同治理的負效應(yīng)［7］。

2.3 抓住關(guān)鍵:搭建信任平臺

美國學者伯納德·巴伯(Bernard Barber)曾說，“雖然信任只是社會控制中的一個工具，但它是一切社會系統(tǒng)中無所不在和重要的一種，在社會控制中權(quán)力若要充分或甚至最大程度的有效，就必須有信任在其中。”［8］同理，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理也是以信任為支撐的，它可以使治理主體間產(chǎn)生安全感和確定感，進而達成協(xié)作意愿。可以說，在協(xié)同治理中，信任水平越高則治理主體間的合作可能性就越大，反之，信任不足，也會造成治理主體的互動成本增加，影響協(xié)同治理的效果。由此可見信任關(guān)系在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的至關(guān)重要性。這就需要在生態(tài)治理中，對政府、企業(yè)、社會組織和公眾的結(jié)構(gòu)和運作流程作相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，構(gòu)建信任平臺，以實現(xiàn)治理主體功能上的銜接。一是搭建信任網(wǎng)絡(luò)。在強化政府對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理主導地位的同時，也要充分考慮政府與其它治理主體間進行相互監(jiān)督和利益博弈的功能與作用，加強治理主體間的直接聯(lián)系，形成以政府為主干、企業(yè)為基礎(chǔ)、社會組織為紐帶和公眾為補充的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理信任網(wǎng)絡(luò)。二是完善信任制度。制度的信任可以增強治理主體的規(guī)則意識，避免不同性質(zhì)的治理主體在協(xié)同治理的過程中出現(xiàn)關(guān)系紊亂現(xiàn)象，導致協(xié)同治理的負效應(yīng)，應(yīng)當通過不斷建立與完善行政問責、信息公開、公示聽證和信訪調(diào)解等制度，形成生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的信任制度體系。三是創(chuàng)新信任技術(shù)。信息化時代的到來，也促進了電子政務(wù)的發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，電子政務(wù)為治理主體共享信息資源提供了便利渠道。此外，信任技術(shù)的創(chuàng)新方式還可以通過工程外包、政府采購等方式，吸納更多的治理主體參與到生態(tài)環(huán)境問題的解決當中來。

2.4 夯實基礎(chǔ):培育社會力量

以企業(yè)、社會組織和公眾為代表的社會力量的發(fā)展、壯大是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效用得以持續(xù)作用的基礎(chǔ)。西方國家生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的順利實踐也充分證明了這一點，因為這些社會力量的非政府性，使其“具有培育和維系社會信任、創(chuàng)造和執(zhí)行社會規(guī)范、構(gòu)筑和維持協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的功能，既是生態(tài)環(huán)境治理的基本要素，更是實現(xiàn)協(xié)同治理的重要推力。”［9］社會力量的規(guī)范和發(fā)展，將成為溝通政府與社會間的紐帶，為生態(tài)環(huán)境治理中多元主體的協(xié)同治理和利益多元化訴求提供重要平臺，有力地促進了利益多元化的協(xié)調(diào)、社會沖突的化解、公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供，以及彼此存在的認同感。為此，應(yīng)不斷培育社會力量健康發(fā)展，以促進協(xié)同作用在生態(tài)環(huán)境治理中得以有效發(fā)揮。一是加快政社分離，明確權(quán)責。從制度層面對政府與社會力量的權(quán)責范圍和法律責任予以界定，防止政府借生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理之名，直接插手和干預社會力量的內(nèi)部事務(wù)活動，以增強社會力量的獨立性，特別是參與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的能力。二是強化責任意識、規(guī)則意識。通過內(nèi)部運行機制的完善、功能優(yōu)勢的強化和社會信譽的提升，充分發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢服務(wù)于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，以“有為”換得協(xié)同治理中的“有位”。三是優(yōu)化社會力量結(jié)構(gòu)。社會力量結(jié)構(gòu)的優(yōu)化直接關(guān)系到協(xié)同治理的效果，應(yīng)重點培育和發(fā)展經(jīng)濟類、公益類社會力量，以發(fā)揮他們的公益性和服務(wù)性特點，促進協(xié)同治理主體的多樣性。四是拓寬參與途徑。社會力量除了參與日常的環(huán)保宣傳、教育和進行科考活動外，還應(yīng)廣泛的參與到生態(tài)環(huán)境治理決策、治理監(jiān)督和治理評估中去，成為政府職能轉(zhuǎn)移的承載體。

2.5 強化保障:健全法律法規(guī)

眾所周知，健全的法律法規(guī)是一個國家法治化意志的生動體現(xiàn)，是各種要素相互作用并必須遵循的行為規(guī)則。從這個意義上來說，由多元主體參與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，要使其治理主體能夠有序且有效地發(fā)揮協(xié)同作用，唯有依靠完善的法律法規(guī)來支撐。在全面推進依法治國的社會大環(huán)境下，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的推進必然要求以法治精神統(tǒng)帥治理全局，以法治眼光審視治理問題，以法治思維謀劃治理策略，以法治手段破解治理難題，以法治方式鞏固治理成果。而要維護生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化取向，則必須以協(xié)同治理的法治理念，建立健全保障生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法律法規(guī)。一是健全多元主體協(xié)同治理的法律法規(guī)。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，意味著政府不再是唯一主體，法律法規(guī)應(yīng)明確企業(yè)、社會組織和公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的職責、權(quán)限，使多元主體能夠自由表達利益訴求，為各主體提供平等的治理機會，以形成多元主體協(xié)同治理的格局。二是健全信任協(xié)同關(guān)系的法律法規(guī)。多元主體彼此信任、平等合作是協(xié)同治理效用發(fā)揮的關(guān)鍵，而要建立長期、穩(wěn)定的信任協(xié)同關(guān)系，則需借助法律法規(guī)的力量。因為多元主體在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，會自覺不自覺的出現(xiàn)個體理性至上現(xiàn)象，進而陷入利益訴求反復博弈的困境［10－115］。對此，有必要將多元主體的信任合作置于法律框架下，以保持這種協(xié)同關(guān)系的持續(xù)化和固定化。三是健全良性互動協(xié)同過程的法律法規(guī)。治理主體在協(xié)同治理中的內(nèi)容、方式和途徑必須有明確規(guī)定，以便實現(xiàn)治理主體在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中行使權(quán)利的制度化和規(guī)范化。同時，通過聽證會、論證會和座談會等多種形式，實現(xiàn)治理主體間的良性互動。

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