城鄉一體化背景下健全城鎮住房保障制度路徑探索

田 巍，郭丹丹

（東北師范大學 商學院，吉林 長春130117）

一、城鎮住房保障制度的沿革

從改革開放以后，我國改變了原有計劃經濟時代的實物分配、低租金的福利化城鎮住房保障制度。這種制度雖然基本能保證居者有其屋，但政府背負了沉重的財政負擔。而我國現行的城鎮住房保障制度基本上針對的是城鎮中低收入階層。主要包括經濟適用房制、廉租房制度和住房公積金制度這三項制度。經過30年城鎮住房保障制度改革，城鎮居民住房條件得到了極大的改善。我國城鎮已經建立了高收入家庭購買或租賃市場化商品房，中低收入家庭通過這三項制度保障的住房供應體系，但前提必須擁有所在城鎮居民身份，否則無權享受城鎮住房保障制度的優惠。

二、“城市住房保障制度缺失——農民工住房保障制度”概念的界定

隨著近幾年城市房地產價格的飆升，符合最低生活保障的市民大多都享受到了國家各種住房福利制度的優惠，如城市回遷房政策、經濟適用房政策、公共廉租房政策等，特別是在大城市，更是享受到了各種住房保障。而農民工群體由于沒有實現市民化，在對城市做著巨大貢獻的同時，既不能享受到住房公積金政策，也沒有權利申請城市廉租房和經濟適用房。游離在城鎮住房保障制度之外，造成城鎮住房保障制度的“制度缺失”。也有極少部分福利好的大企業可以為長期在城市打工的企業老員工提供一些低成本的夫妻房或者職工宿舍。但這遠遠不夠。所以，解決城鎮住房保障制度的制度缺失問題首先要明確“農民工住房保障”的概念及適用范圍［1］。

“農民工住房保障制度”是農民工社會保障制度中的一項基本內容，同時也是城鎮住房保障體系中的一個新的組成部分，是政府、相關企業針對農民工這一群體推出的一系列的住房保障政策總稱。對于現有的一些地區和企業已經開展的諸如農民工標準化職工宿舍建設工程、農民工適用城市經濟適用房試點、改革政府廉租房體系，允許沒有城市戶籍的農民工按條件租住的嘗試等等，包括本文提出的其他一些創新路徑，都在農民工住房保障制度體系中。同時經濟適用房等現行制度，擴大適用范圍，允許已經在城市穩定就業的居住了一定年限的農民工申請。在城市穩定就業、居住一定年限的農民工應納入政府廉租房、經濟適用房、限價商品房政策享受范圍，或者出臺針對性強的農民工公寓建設的支持政策。這些也都屬于農民工住房保障制度的內容［2］。

三、適用農民工住房保障制度人群的界定

根據我國農民工群體的實際情況，適用農民工住房保障制度人群絕不是整個農民工群體，也不用將農民工群體看作一個整體的研究對象來做政策設定，而是必須根據客觀的實際情況，劃分出若干細分人群，然后按照適用人群的特點來有的放矢地制定出適合科學發展觀和可持續發展的農民工住房保障政策，才能配合當前我國改革的重點，為城鄉一體化的社會保障體系的構建奠定良好的基礎［3］。

對農民工群體的劃分中，有幾個參考因素：

第一種，根據年齡和在城市中工作的年限劃分，可分為第一代農民工和第二代農民工。從1978年改革浪潮開始直至90年代，這些不斷涌入城市打工的農村勞動力被認為是第一代農民工，他們在城市工作過或還在工作著，這些農民工的工作時間比較長，十幾年甚至二三十年。第二代農民工指80后和90后的農民工，這些農民工正值年輕、力勝、有為的年紀，但在城市打工時間并不很長。

第二種，根據在城市中所從事的行業，可分為建筑業，制造業和服務業。在這里，為了更好地找到各個不同群體的特性和共性，我們將餐飲業、銷售業等均涵蓋在服務業當中，從而更清晰地為不同行業的人群提供更有針對性的建議。

第三種，根據在農村是否有耕地和宅基地，可劃分兩大類：第一類，在農村老家有耕地和宅基地，即回鄉有居的群體；第二類是沒有耕地也沒有宅基地，即回鄉無所的群體。

四、農民工住房保障急需解決的問題

（一）戶籍制度壁壘

這是針對整個農民工群體至今難以解決住房保障的一個共性問題。提到制度缺失，最深刻的制度要歸結于建國后建立的城鄉二元戶籍制度。1958年，中國的計劃經濟體制逐步確立，將中國分為兩類戶籍，城鄉二元獨特的社會體制開始形成。生產要素的流動開始受到嚴格的限制，城市和農村人口不能自由流動。這種可以說中國特色的戶籍管理制度和人民公社的體制結合后，對于防止農村剩余勞動力影響城市發展和工業發展的秩序，起到了關鍵作用。但時至今日，它也是阻礙農民市民化，影響農民工享受應有的公民權益的壁壘。

農民工群體在城市里生活，只有暫住證，不擁有市民擁有的常住戶口，不能像其他城市低收入群體一樣租用廉租房和購置經濟適用房［4］。即便有一些收入較高而且穩定的農民工，在購買商品住房時，也享受不到和市民一樣的待遇。就拿銀行按揭貸款購買商品房來說，按揭的對象要有所在城市的常住戶口或有效居留身份，首先就將沒有城市戶籍的農民工排除在外。數據顯示，截至2007年6月底，全國656 個城市中，己有586個建立了廉租房制度，占總數的89%。2007年計劃安排廉租房資金達到79.4 億元，超過2006年之前廉租房資金總額。全國累計已有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租房制度改善了住房條件①美國公共住房制度對我國廉租房建設的啟示［EB／OL］.http：／／news.dichan.sina.com.cn／2010／06／15／173532.html.。然而，農民工很難享受到這些普通市民可以享有的權益，盡管要求將流動人口納入到保障性住房的涵蓋范圍，但是在廉租住房保障辦法（建設部等）等文件和具體操作中，流動人口一般被排除在保障性住房涵蓋范圍之外，戶籍依然是很多地方規定的享受保障性住房的一個根本條件②廉租住房保障辦法［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2007－11／27／content＿816644.htm.。

（二）農民工住房保障法律法規缺失

已出臺的有關農民工住房保障的法律法規都散見于各類文件中，法律效力低。目前為止，各級政府只是在政策中強調要解決農民工住房保障問題，沒有出臺保障農民工住房保障權益的法律法規。

在我國的基本社會保障法律法規中，對于養老保險、最低工資、最低生活保障等基本的社會保障問題都有了相關規定規范，城鄉一體化的社會保障體系建設也在穩步推進中。但其中沒有任何一部關于住房方面特別是農民工住房方面的最低保障。沒有法律法規的約束，雇主為了最大的利潤只會盡可能地降低農民工的住房水平和居住條件。而在推動雇主們主動改善農民工居住水平方面，更是沒有法律來進行約束。

（三）農民工住房租賃市場方面的缺失

對于大部分服務業和部分其他行業中選擇租房的農民工而言，租到房，租好房，租到好且便宜的房，是他們非常關心的話題。就2億6千萬的龐大農民工群體而言，這個租賃市場是有很大發展潛力的市場［5］。然而，到目前為止，還沒有形成一個有相對規模的能滿足農民工這個特定群體的租賃市場。

現有的租賃市場，租賃信息有限，能夠進入到租賃市場當中的房屋信息，基本上都是條件設施相對健全的物業、小區等住房，這些高質量高價格的房屋不適合收入偏低的農民工們。而且，讓農民工與其他市民一樣在同一租賃市場進行房屋租賃，使得他們很難在價格上與普通市民競爭，難以獲得滿意的房源。此外，農民工大多收入低，相對不穩定，這就意味著他們的選擇能力極其有限，也就直接影響到農民工對房屋的租賃。在政府宣傳導向中，并沒有對這一弱勢群體給予相應的關注和切實的幫扶，也沒有做到應有的政策傾斜，使得農民工在租賃市場上得不到應有的幫助來獲得滿意的住房。

（四）集體住房問題上的缺失

對于絕大多數的制造業農民工而言，居住在集體宿舍是比較經濟和方便的一種選擇。既能夠節省住房開支，離工作地點近，又能夠與一些有共同價值觀的工友們生活，著實減少了很多不必要的麻煩。然而在居住上，集體宿舍也有質量條件上的差異，存在著設施和管理上的漏洞。

為農民工提供的集體宿舍分為兩種，一種是由中小型餐飲、美容美發、銷售業的雇主為雇員租住的房屋，給雇員提供基本的住所，這種宿舍基本上只能滿足“住”的需要，幾人甚至幾十人居住在一起，空間狹小，日常的生活設施比較缺乏，很難滿足洗浴和做飯的要求。另一種是相對大型一些的集體宿舍，農民工集體居住在宿舍樓中，服務于同一個工廠進行生產制造，這同小職工宿舍一樣，除了住以外，很難滿足其他的生活需要，也很難保證農民工的個人隱私。

同時，在集體宿舍中，有一類群體，值得關注。他們雖然同為工友，共同生產，但是他們也是夫妻，甚至擁有子女。而集體宿舍中是按照性別劃分，男職工宿舍和女職工宿舍，這樣一來就造成了同為夫妻，但不能共同生活的局面，影響了夫妻的正常生活，更對有子女的家庭造成了不同程度上的影響。

而建筑業工地臨時房屋出現的問題更大。臨時工棚只是建筑業的農民工由于工作性質才選擇的一種居住形式。這種居住形式存在的最大問題就是基礎條件差，基本生活保障不足。住房的面積、采光、通風、基本生活設施都難以得到保障，“風餐露宿”的農民工們，生活居住的衛生條件很差，為疾病的產生和傳播都提供了條件。一旦發病，對這些收入頗微的人們而言簡直就是雪上加霜。這些建筑工地上的農民工們，沒有相應法律法規的保護，對雇主提供的居住條件也沒有明確的約束。此外，他們的生活、工作都在一個地方，生活用品隨意堆放，產生很大的安全隱患，而且預防意外事故發生的基本保障也很難落實，一旦發生火災，很難控制［6］。加上很多建筑業農民工所受教育程度不高，自我保護意識不足，很多必要的安全常識掌握不夠，這也為事故的發生提供了溫床。

五、建立農民工住房保障的制度探索

2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》45條要求：“健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規范的住房公積金制度、改進住房公積金提取、使用和監督機制”。可以看出，國家新一屆領導集體正在重新審視和思考我國住房體系和發展戰略。堅持過去政策中正確的部分，修補不足的部分，完善有缺失的部分。對于2 億多農民工的住房保障問題，必然成為我國住房保障體系中需要給予特別關注的部分。對于農民工的住房問題的未來創新發展路徑，本文主要從以下幾個方面進行一些有益的路徑探索。

（一）加強對農民工住房保障的政策性支持

1.加快推進戶籍制度改革

從1958年我國頒布《中華人民共和國戶口登記條例》開始，確立了嚴格的戶籍管理制度。在當時的社會背景下確實具有一定的歷史作用。隨著社會的發展，弊端越加明顯。我國是按照戶籍身份來執行科教、衛生、醫療、住房等一系列政策，戶籍二元制的執行，不但把廣大農民以“農業人口”與“非農業人口”區分開來，在各種政策上，也使得農民工難以享受到城市居民的待遇［7］。我國很多地區實行的城市保障性住房制度都將擁有農村戶籍的農民工排除在外，使農民工的住房權益很難得到保障。

所以，要想使農民工能夠享受到普通市民在住房方面的保障，大力推進戶籍制度改革勢在必行。這里的改革，不僅要打破城市與鄉村之間的戶籍差別，使得人口能夠自由流動而不受束縛，更重要的是要打破現有的利益格局，使得農民享受到改革成果的同時而不造成利益群體間的沖突和矛盾，如何分配各方利益是關鍵。戶籍制度改革的目的之一是使農民工能夠享受城鎮居民同等的權利，獲得在城市自由的生活和發展的機會。

2.法律法規的制定與實施

農民工的住房權益，至今還沒有一個完整的法律予以保護，也沒有建立有針對性的規章制度。2004年，我國就制定并頒布了《最低工資規定》以保障職工（包括農民工）的基本收入，在養老保險、醫療保險上也都作了非常多的嘗試。應該在現在構建城市一體化的社會保障體系新目標下，制定《農民工最低住房標準》來保障農民工的住房權益。

為了獲取最大利潤，很多雇主都盡量減少開支，為農民工提供空間小，環境差，安全沒有保障的住處，倘若不以法律的形式加以限制和約束，農民工便失去了保護自己的法律武器。筆者的問卷調查也顯示出，農民工對住房保障方面的法律規定并沒有太多的訴求。關于農民工住房保障制度的法律、法規的建設和宣傳應該盡快提到立法日程上來。

政府出臺相應的農民工住房保障政策時，要以建立集免費提供、租、售相結合的靈活的保障體系為主要目標。考慮到這些家庭的實際購房能力，城市經濟適用住房政策可由中等偏下收入家庭為主要對象逐步過渡到有一定支付能力的農民工家庭，扶持定位于市場租房價與廉租房價之間的經濟租用房價來適用于農民工群體。嚴格控制建設標準，規范供應對象，明晰產權關系。

3.建立規范、公平的農村土地流轉制度

規范、公平的農村土地流轉制度是解決我國城市化進程中大量農民工城市住房保障制度的關鍵之一。通過問卷調查顯示，絕大多數農民工都有在城市居住的意愿，但卻很猶豫。這與當前我國農村宅基地和耕地的流轉價格過低有著很大的關系。進城農民用賣掉土地后的所得，不僅不能解決在城市的謀生問題，更不用說解決在城市中的居住問題了。還有部分農民工在城市購買住房或長期租住后，繼續保留著農村宅基地和承包地，造成了城鄉人均居住面積的失衡和有限土地資源的大量閑置和浪費［8］。所以更應建立規范、公平的農村土地流轉制度，鼓勵和引導進城定居農民工在農村的土地使用權有序流轉。鼓勵農民工在不變更土地用途的前提下，通過向本村宅基地合法需求者依法轉讓，合理流轉來獲得立足于城市的資金。對農民工在城市購房前將宅基地退還的，還可以按照一定的標準進行購房優惠等政策。這些政策都屬于可以探索的解決路徑。

4.把提高農民工住房保障水平作為城市規劃的重要考慮因素

城市規劃部門在規劃城鄉結合部和舊城改造時要將其工作與農民工住房的迫切需要結合起來。在農民工當中還有這樣一個群體，他們沒有太多的存款和積蓄，但是他們認同城市當中的文化價值觀念，習慣了城市里的生活，希望通過努力可以獲得在像普通市民一樣的住房和生活。然而由于經濟上的原因，他們常選擇價格低廉的棚戶區和城鄉結合部，但是所居住的房屋質量和自然環境相對比較惡劣。作者認為，將城中村、城鄉結合部和棚戶區的環境治理與新農村建設規劃相對接，利用舊村改造、新村建設等形式實現環境優化。這樣不僅可以優化居民生活環境，而且能夠改善服務于農民工群體的基礎公共服務設施，并持續發展城鄉結合部的地區經濟。

5.把建設農民工集體公寓和小區作為一項基礎任務

鑒于高質量的農民工宿舍（公寓）和小區的建設和推廣對農民工的住房改善、對農民工的住房管理、城市規劃都有著積極作用，同時也對以制造業為主的城鎮經濟發展起著越來越重要的基礎作用，所以，應該把這個工程作為農民工住房保障制度中的基礎任務來對待。上海嘉定區、重慶建橋園區等做法可以在全國大面積推廣［9］。

對于大多數制造業的農民工多選擇集體宿舍進行居住。然而各個集體宿舍的條件和狀況不一而同。條件差的衛生、安全都難以得到保障，條件好的集體公寓又為數不多。實踐表明，提高集體宿舍的質量和水平，并進而提升為城市小區建設中的組成部分是對制造型企業、農民工、政府和社會環境多贏的一種手段。

沒有相對穩定的和適宜生活的住所，大量農民工過著候鳥式的生活，不僅增加了農民工的流動性，也必然會給制造企業造成一定的損失。加之生活設施保障不足，農民工們很難安心工作。因此，對那些聘用農民工較多的企業，在符合規劃的前提下，可在依法取得的用地范圍內建設農民工集體小區。利用企業的自用資金投資建設農民工公寓或小區，不僅為農民工提供一個住的地方，也可以配套地改善農民工的居住環境和城市的社會環境，這樣不僅可以滿足農民工日益增長的住房需要，也能為城市發展盡到企業的社會責任。政府不僅能增加創收，也降低了管理社會的消極成本。

（二）加大對農民工個體住房保障的財政補貼和金融支持

農民工在城市中的居住狀況總體上與城市居民相差懸殊，僅居住面積相差四、五倍。如何提高農民工的居住條件，成為很多學者關心的問題［10］。筆者認為，加大財政補貼力度是其中行之有效的措施之一。中央和地方各級政府按照相應的比例進行剛性撥款，專款專用，旨在提高農民工住房保障水平。這些資金可以分幾部分進行使用，對于收入不足的低收入農民工給予其租房補貼，滿足其最基本的住房要求；對于有一定積蓄的農民工，在購房過程中需要貸款的，可以向房管部門進行低利率貸款申請，改善農民工的住房條件。

（三）建立農民工住房保障管委會，引入市場機制

我國還沒有成立一個面向低收入群體住房的專門管理機構。更沒有關于農民工住房保障方面的管理機構。實踐中造成了農民工在住房問題上找不到相應的機構來管理。根據國際上很多國家的經驗，這種性質的住房管理委員會，一方面可以更好地對公共提供的農民工住房進行登記、審查上的日常管理工作，而且可以引入市場機制，促進農民工住房水平的提高。在實際管理過程中，對整個城市農民工租住的情況了如指掌。也有益于進一步推進更有效的政策來保障農民工的居住，對城市社區的長治久安也會起到促進的作用。

農民工住房保障管理委員會還可以代表政府進行租金的收取和管理，對于收取的租金，管委會可以進行對房屋的修繕和公共基礎設施的建設和提高。此外可以在樓宇的一層建立一些商品房，面向社會進行出租，租金也由管委會進行統籌，用于建立、修繕農民工住房。還可以借鑒新加坡的經驗，以某一年限為準，實現農民工個人從租房到買房的轉變。

對于從事服務業的農民工，由于分散居住于各種小區內，對于出租人出租房屋的標準和承租的農民工群體沒有一個專門的管理機構，整個農民工住房租賃市場處在混亂狀態。造成了城市居民對農民工的敵視，同時農民工居住的條件也差參不齊。經過農民工住房保障管委會介入管理，不僅規范了農民工，也規范了出租方，共同營造環境整潔、和諧的城市社區。

（四）鼓勵第三方參與農民工住房建設

目前，各地方政府常態化的保障房資金主要來源于幾個方面：地方財政安排的專項資金撥款、中央財政的專項轉移支付、地方財政向金融機構的貸款、地方政府在公積金有盈余的情況下，利用公積金或者從土地出讓金當中提取相應的比例［11］。但目前這些資金還遠遠不能滿足大量農民工保障房建設的需要。政府需要不斷創新融資渠道，創新政府融資形式，增加土地出讓金凈收益部分的提取比例，第三方企業參與等創新模式。

支持第三方參與農民工住房保障體系的建設，在政策上給予優惠，在輿論上給予鼓勵。第三方參與農民工住房的建設，可以獲得相應的稅費上的減免、優惠或者財政補貼。建設農民工住房的套數與第三方獲得優惠的政策直接掛鉤，既能滿足農民工的住房需要，提高其居住條件，又能使建設方得到切實的實惠。

（五）出臺建筑業農民工臨時集體宿舍的營建標準

當前建筑業農民工數量眾多，而我國沒有建筑業農民工臨時集體宿舍的營建標準，使得這些建筑業農民工的居住環境惡劣，環境衛生很差。建議由住房和城鄉建設部牽頭并制定相應的部門規章，通過制定全國統一的建筑業農民工臨時集體宿舍的營建標準，提高這一群體的居住環境。這不僅能提高對農民工健康和人身安全的保障水平，還能提高整個建筑業的行業形象。對于提高整個城市環境衛生水平具有積極的意義。

六、結 論

城鄉一體化的基本目標是城鄉居民生活水平均等化，并使城鄉間生產要素自由流動。建立農民工住房保障制度，完善我國的城鎮住房保障制度是我國構建城鄉一體化的社會保障體系的關鍵一環，也是解決農民工市民化的必經之路。

本文希望通過加快戶籍制度改革、建立健全法律法規、建立農民工住房租賃市場、提高農民工住房標準等，在政策上給農民工住房保障給予強有力的支持。希望通過政府財政補貼、建立農民工住房保障管理委員會、引進第三方參與等路徑，建立和健全農民住房保障制度，使我國的城鎮住房保障制度真正成為惠及全體“城鎮人”的制度。

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