基層氣象行政處罰有關問題的思考

張喜廣（鶴崗市氣象局，黑龍江鶴崗154100）

基層氣象行政處罰有關問題的思考

張喜廣
（鶴崗市氣象局，黑龍江鶴崗154100）

行政處罰是指享有行政處罰權的行政機關或法律、法規授權的組織，對違反行政管理秩序，依法應當處罰的行政相對人給予法律制裁的行為。氣象行政處罰就是指對違反氣象及其相關的法律法規的行為，氣象主管機構或其他有權組織、機關對行為相對人給予法律制裁的行為。

一　行政處罰種類

根據《行政處罰法》第八條規定，行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得或沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證或暫扣或者吊銷執照、行政拘留及法律、行政法規規定的其他行政處罰等七項。

按照有關法律法規的授權或規定，目前，市縣氣象主管機構實施行政處罰主要是警告、罰款、沒收違法所得和吊銷資質證和資格證四項。實踐操作中，比較常用是警告和罰款，后兩項適用相對較少。

二　氣象行政處罰發展歷程

氣象行政處罰是伴隨著《氣象法》的誕生應運而生的，2000年1月1日《氣象法》頒布實施，同年4月，中國氣象局發布了《氣象行政處罰辦法》，這也是《氣象法》頒布后，中國氣象局發布第一部配套的部門規章。由此可見，氣象行政處罰對氣象管理工作的重要性和迫切性。

縱觀我國氣象部門的發展歷程，在《氣象法》實施之前，面對氣象探測環境不斷遭到破壞，非法制作和發布氣象信息，防雷安全的無序管理和競爭等，因各地氣象部門沒有行政處罰權，只能求助于其他有權部門，甚至訴至法院，執行的效率低、效果差。1994年國務院頒布了《氣象條例》，條例中規定了對違反條例行為的由公安、土地管理、城市規劃等實施行政處罰，氣象部門沒有處罰權。但有的省份在《氣象法》頒布實施前，國家《行政處罰法》頒布實施后，在地方法規或政府規章中卻賦予了氣象部門行政處罰權，早于國家立法。2000年《氣象法》實施后，各級氣象部門擁有了行政處罰權。此后，2002年國務院頒布的《人工影響天氣條例》、2003年國務院、中央軍委頒布的 《通用航空飛行管制條例》、2010年國務院頒布的《氣象災害防御條例》及2012年國務院頒布的《氣象設施和氣象探測環境保護條例》都賦予了各級氣象主管機構行政處罰權，氣象行政處罰的內容和范圍得到進一步充實。

三　存在主要問題

一是執法不到位，不能及時有效地糾正違法行為。主要表現是基層氣象部門查處違法行為上存在畏難情緒，特別是對涉及地方政府和有關部門的違法行為，更是不愿查，甚至不敢查，不能依法履行職責。對一些通過協商不能解決及批評教育仍不糾正的違法行為，往往聽之任之；或者為了防止追責問責，對作出的行政處罰決定“一送了之”，而對于能否落實、落實結果怎么樣，則不聞不問，也放任不管；有的對本應屬于自己管轄范圍的違法行為，不做任何的調查和處理，就簡單地提交給上級氣象部門去處理解決。

二是適用法律不到位，實施的行政處罰存在瑕疵。目前，基層氣象部門的工作重心仍然是在氣象業務能力建設和氣象監測預報服務上，對法律法規的研究及提高執法能力方面還很欠缺。因此，在實施處罰時，存在界定不準，適用法律不準的問題。比如有的依據《氣象法》有關規定，對在學校、火車站、社區的電子顯示屏或者黑板上發布天氣預報的行為，不分青紅皂白就進行查處或者處罰。暫且不論行為主體是合法還是非法獲得的天氣預報，該處罰行為顯然背離了“執法為民”的原則。

三是程序法定觀念不強，存在“重實體，輕程序”的問題。長期以來，行政執法一直充斥著一個不成文的習慣，就是“重實體、輕程序；重結果，輕過程。”行政執法引起公眾和法學界專家學者質疑、批評，甚至是引發行政相對人的申請復議或上訴，多數不是實體法問題，而是程序不當或錯誤引起的。可以說，處罰的程序法定、程序公正是整個處罰行為公正的重要保證。如有的將適用于一般程序的行政處罰，卻用簡易程序來處理；有的執法人員不持證上崗，不表明合法身份，不主動出示執法證件；有的不告知處罰相對人處罰的事由和依據，不告知處罰相對人依法享有的權利和救濟，甚至不給處罰相對人陳述申辯的機會等。

四是執法人員法律素質不高，影響行政處罰執行的質量。再好的法律，再完備的程序，都是靠人來執行的。因此，對基層來講，執法人員素質的高低，某種程度上，決定著一個部門執法能力和水平。就基層氣象部門來說，一方面，常年將其工作重心放在氣象業務和服務領域，特別是在人員少、業務重的情況下，弱化了對社會管理，造成基層兼職的執法人員重業務素質的提升，而不重視法律素質的提升，遇到違法案件，也是“現上轎現扎耳朵眼”；另一方面，執法人員基本都是搞氣象業務出身，普遍缺乏法律法規的基本知識，有的只懂法律條文，不知其內涵；有的只知法律的嚴肅性，而不知其靈活性；有的實施處罰時剛性有余，而柔性不足。因而，難免對違法案件的定性和具體處罰程序掌握不熟，影響行政處罰執行的質量、效率和效果。

四　對策初探

一是要加強學習和實踐，解決本領恐慌的問題。首先，要加強對行政處罰方面的有關法律法規和規章的學習研究，重點對《憲法》、《氣象法》、《行政法》、《行政處罰法》、《氣象行政處罰辦法》及 《行政訴訟法》等法律法規進行系統學習和培訓，要了解法理學、刑法和民法等法律的理念。并建立健全對基層從事法律工作的人員定期考核和培訓制度，真正地將學法、知法、懂法貫徹到實處。其次，要鼓勵基層氣象執法人員在法律框架下大膽執法、敢于執法，在實踐中鍛煉隊伍，增強信心。并且，要善于借助“他山之石”，借鑒其他部門的經驗，或者在實施行政處罰的整個過程中，聘請律師全程跟蹤。從而，切實解決執法恐慌、處罰恐慌的問題。

二是要堅持程序法定原則，解決處罰程序不當的問題。首先，對行政處罰的程序作進一步的規定或規范，甚至對每一項的行政處罰都設定法定的程序和期限；對于那些法條中的“情節嚴重”、“情節輕微”及“處以5萬元以下罰款”等，有權機關要針對每一事項做出相應的法律法規的解釋，規定出范圍，解決同類案件不同處罰問題，限制實施行政處罰時自由裁量權過大。其次，如果對某一違法案件一旦啟動了行政處罰程序，不論其是在調查取證、現場勘查、聽證程序而執行終止、中斷或撤銷，或結案，都必須要形成由單位法人和辦案人員簽字的正式書面報告，并授予監督檢查機關永久檢查權，處罰相對人享有永久行政復議和行政訴訟權，而不是規定的15天或3個月的期限。這樣，既避免案件的“無疾而終”，也防止處罰程序不當而無人負責。

三是營造良好的法治環境，使違反者得到教育和懲處。首先，在社會上要樹立和營造一個良好的法治氛圍。當前，在基層普遍存在行政處罰阻力大，有形和無形的阻力往往不是來自于違法者，而是來自某種人情關系錯綜復雜、利益關系盤根錯節的一些不良環境。對此，應在上級主管部門和地方政府領導下，在部門間和上下級間建立聯動的法律機制，在部門和公眾間建立暢通、互信的溝通渠道，營造政府誠信、百姓守法、違法必懲的法治環境。其次，在對違法行為進行懲處時，基層氣象執法人員一定要把握好度。法的價值不僅體現在懲罰和制裁，更要實現其引導和教育的目的，不能本末倒置。為此，在實施行政處罰時，既要體現法律的權威性和嚴肅性，也要展現法律的“柔性”和溫情；既要懲處，更要教育和引導。再次，對經批評教育及協調而拒不改正，對實施的行政處罰拒不執行的違法者，依法依規必須加大打擊力度。該處罰的處罰，該提交法院強制執行的提交法院，構成犯罪的轉交有關部門依法追究刑事責任。

張喜廣（1968-），男，黑龍江省富裕縣人，北京氣象學院，本科生，高級工程師.

1002-252X（2015）04-0035-02

2015-9-1