以深圳為例淺談城市建設中的水土保持管理

李春艷

(深圳市深水水務咨詢有限公司，廣東 深圳 518003)

以深圳為例淺談城市建設中的水土保持管理

李春艷

(深圳市深水水務咨詢有限公司，廣東 深圳 518003)

城市建設；水土流失；監督管理；深圳市

深圳市在城市建設中采取的水土保持管理措施主要有：從源頭抓起，將水土保持方案申報審批納入項目規劃報建程序；注重行業管理，建立大水保格局的組織保障體系；國內首創政府委托水土保持監測、購買服務模式，健全水土保持監測網絡；建立有效的水土保持監督管理機制，管理工作深入基層；加強取土、棄土管理，狠抓重點水土流失源管理。分析了深圳市存在的水土流失防治問題：城市建設迅速，地表擾動強度高；棄土、渣場所緊缺，棄土、渣問題難以解決；水土流失威脅市政排水設施，造成城市內澇；新增水土保持投資無從保障，水土保持措施落實難等。針對存在問題提出了相應的建議。

“城因水豐土沃而興，城隨水枯土瘠而滅”，水土資源是人類賴以生存和發展的基礎。在城市化進程中若忽視水土保持，則易造成生態破壞，河床淤塞，進而影響城市防洪，損害城市形象，制約可持續發展[1-2]。1995年針對深圳市迅猛的城市建設帶來的嚴重水土流失危害，我國政府首次提出城市水土保持問題[3]。經過多年治理，深圳市水土流失面積已從1995年的184.99 km2下降至2013年的40.76 km2，為經濟社會的發展提供了堅實的基礎。

改革開放30多年來，深圳從廣東省寶安縣的一個小漁村，一躍成為中國最具活力、最年輕、最現代化的城市之一。人口從2.5萬人發展到超過1 000萬人，城區面積從最初的3 km2擴大到了700 km2，GDP也從1979年的1.79億元增長到了2013年的14 500.23億元。2010年6月初，中央又批準了深圳擴大特區版圖的申請，特區范圍延伸至全市，總面積擴容至1 952.84 km2。深圳特區擴容后，城市建設迎來了新一輪高潮，城市承載的各種負荷不斷提高，水土流失防治問題也日益嚴峻。

1 深圳在城市建設中采取的主要水土保持管理措施

1.1 從源頭抓起，將水土保持方案申報審批納入項目規劃報建程序

1997年2月深圳市頒布了《深圳經濟特區水土保持條例》，啟動了全市的城市水土保持依法行政工作。1998年深圳市政府出臺了《關于實施開發建設項目水土保持方案申報審批制度的通知》，明確把市、區審批的水土保持方案作為項目報建的必備條件。這一舉措將水土保持方案通過制度確定為建設項目申報不可或缺的一個環節，使水土保持工作更早地融入主體工程建設中，對于保障建設過程中水土保持工作的開展具有重要意義，在過去深圳快速發展的十幾年中發揮了重大作用。

1.2 注重行業管理，建立大水保格局的組織保障體系

深圳市的水土流失大多是1992、1993年大規模城市開發建設造成的，大規模、高強度的水土流失已經危及城市基礎設施和防洪安全，對城市社會經濟可持續發展構成了嚴重威脅。為加強水土流失防治工作，1996年10月，深圳市編委批準設立了水土保持辦公室。1997年初，成立了深圳市水土保持工作領導小組，組長由主管城市建設的副市長擔任，成員由各區政府及水務、規劃、國土、環保、運輸、計劃、財政、城管、農業、建設、住宅等部門的負責同志組成。2001年，該領導小組成員單位由12個擴展到了18個，至此全市逐步形成了以水行政主管部門為主，政府其他有關部門配合的大水保格局，為統一協調水土流失防治工作提供了組織保障。

1.3 國內首創政府委托水土保持監測、購買服務模式，健全水土保持監測網絡體系

針對深圳市水土保持監測總站有機構無人員編制的實際情況，深圳市水土保持辦公室首創通過政府購買服務的模式解決人員問題，使監測總站得以發揮作用，開拓了水土保持工作新思路，對其他地方監測網絡的建設具有積極的借鑒意義。2005年深圳市政府出臺了《深圳市人民政府關于加強水土保持生態建設工作的決定》(下稱《決定》)，要求進一步建立健全監督監測機構。至2012年，全市共設立11個水土保持監測站點，形成了比較完善的水土保持監測網絡體系。

1.4 建立有效的水土保持監督管理機制，管理工作深入基層

一是利用1997年建成的監測網絡，實行市、區、街道三級監督檢查制度，即方案實施過程中的日常監督檢查工作由區監測分站和街道監測分站的監測網點負責；二是實施項目水土保持聯絡員制度，在方案的實施過程中，要求項目建設單位指派一名水土保持聯絡員，負責督促和匯報；三是對方案的實施實行社會投訴監督與獎懲結合的制度；四是對在實施中改變水土保持方案內容的項目，需報市水保處核準并對水土保持設施的施工順序有明確要求，項目竣工驗收需進行水土保持設施專項驗收。

1.5 加強取土、棄土管理，狠抓重點水土流失源管理

《決定》要求加強采石取土管理，對影響城市景觀的裸露山體缺口和破壞生態的開發用地要采取措施盡快治理，切實加強對生態保護區、水源保護區、城市綠地的保護工作。到2005年全市的采石場由原來的600多家關閉至55家，裸露山體缺口綜合整治率達90%以上；到2010年底全市水庫水源保護區內的森林覆蓋率達66%以上。

2006年深圳市國土局制定了《深圳市采石取土管理辦法》，嚴格管理采石、棄土行為，規定取(棄)土應在規劃的取(棄)土區內進行。在管理中，強調落實建設工程棄土去向是建設項目前期工作的重要組成部分，要求建設項目在前期工作階段認真核算棄土的數量并確定棄土的去向[4]。自2013年開始，深圳市要求所有項目編報水土保持方案時，需提供有效棄土證明，明確棄土去向，棄土去向不明的，方案報告書不予行政許可。該措施進一步遏止了渣土亂丟亂棄的現象。

2 存在的水土流失防治問題

2.1 城市建設迅速，地表擾動強度高

據統計，2008—2013年深圳市每年開工的建設項目在300個左右，而年度防治責任范圍占全市轄區面積的比例為1%～4%。深圳市為了籌辦2011年世界大學生運動會，故2009年申報項目數量和防治責任范圍均創歷史高點，防治責任范圍占全市轄區面積的3.93%，而挖方量統計數字則達到1億m3。2011—2013年建設規模基本平穩，但單位面積土方開挖量從2011年后持續在2.0萬m3/hm2以上，與2008、2009、2010年的最高1.31萬m3/hm2相比，明顯升高，這就意味著在全市1 952.84 km2的土地上，地表擾動強度還在升高。

表1 深圳市2008—2013年開發建設項目數量和防治責任范圍統計

2.2 棄土、渣場所緊缺，棄土、渣問題難以解決

城市建設期，不可避免地會對地表造成大規模擾動。在寸土寸金的前沿城市，為了增加可利用空間，提高經濟效益，很多商業、住宅項目比較推崇深挖深埋的作業方式，因此多數項目會涉及棄土外運的問題。而實際上，由于配套政策、設施尚未完全跟上，所以出現了棄土已經產生，但無處可運的情形。

面對這種問題，為了避免棄土、渣亂堆亂棄，影響城市環境，按規定建設單位必須將棄土運往市、區政府指定的渣土受納場，或尋找需要回填土方的建設項目接收。由于政府指定的渣土受納場場地和容積有限，在接收棄土、渣過程中會面臨很多問題，比如項目屬地轄區管理、項目性質、項目規模等，因此城市建設產生的棄土、棄渣成為困擾城市水土保持的大問題。

2.3 水土流失威脅市政排水設施，造成城市內澇

城市建成過程中容易發生水土流失，造成市政排水設施堵塞，項目區的地表徑流無法及時排出，進而造成項目區和周邊區域內澇。我們的城市正處于市政排水設施尚未完善的階段，發生水土流失更容易堵塞本已不堪重負的排水管網，引發更嚴重的次生危害。

2.4 新增水土保持投資無從保障，水土保持措施落實困難

方案中的水土保持總投資涉及主體工程已列投資和新增水土保持投資兩個部分，由于部分建設單位在取得批復文件后即開展其他專業的后續工作，沒有把新增水土保持投資納入主體概算，在施工圖階段亦無此項工程列支，施工合同中也無相關內容體現，導致施工單位無法落實相關措施。

某些項目的前期階段和施工階段負責部門、負責人不同，施工階段的負責人不知曉水土保持事宜的情況時有發生，這就更增加了水土保持措施落實的難度。

3 未來城市水土保持管理的思考

(1)推進水土保持投資納入工程概算。市政工程建設過程對城市水土流失的貢獻比例較大，保障市政工程的水土保持措施落實到位對減少其施工期的水土流失有積極作用，而水土保持措施的落實必須以資金有保障為前提條件，因此推進水土保持投資納入工程總投資概算迫在眉睫。

(2)加大棄土、渣場地安排投入力度。為城市建設提供基礎保障，積極考慮增加棄土、渣場地；建立城市土、渣供需信息發布平臺，方便供需雙方及時獲取相關信息，引導市場健康發展。

(3)推廣減少土方開挖或外運的作業方式。采用國外的先進施工工藝，依勢而建，避免深開挖；即便開挖土方比較大，也要優先考慮最大限度地利用現有土方的方案。

(4)加強行業自律。水土保持作為我國的基本國策，在社會主義初級階段具有重要指導作用。因此，如何引導水土保持行業健康發展亦是水土保持管理領域應該考慮的問題。通過制定完善的政策規范市場，通過適度的行政干預引導市場，盡量減少城市建設過程給城市發展帶來的副作用，使市場杠桿真正服務于水土流失防治這一根本任務。

(5)科學規劃、優化豎向設計。在做遠景規劃時，從城市的人口承載力、功能分區、建筑布局方面著手，通過模擬城市建設規模，計算城市建設帶來的棄土棄渣量， 根據棄土棄渣量調整城市的道路標高，通過城市道路標高控制建筑物的地平標高，達到整個規劃范圍內的棄土棄渣平衡，減少渣、土搬運量，從源頭控制水土流失。

[1] 王冬梅,張文艷,蘇新琴.城市水土流失及其防治對策[J].城市發展研究，2001(5):49-53.

[2] 王金建.關于城市水土保持的思考[J].山東水利，2002(3):28.

[3] 柳禮奎,張國云，路紫.城鎮水土保持生態建設的理論探索[J]．河北水利，2006(6):18-19 .

[4] 湯金偉，高陽，賴靜，等.以深圳為例淺析城市水土保持管理[J].風景園林，2013(5):49-56.

(責任編輯 孫占鋒)

S157.2

C

1000-0941(2015)02-0022-03

李春艷(1983—)，女，黑龍江雞西市人，工程師，碩士，從事城市開發建設項目水土保持監測工作。

2014-09-19