多利益方參與的漳河流域管理委員會研究

牛 富，靳利翠，李占偉

（1.海河水利委員會漳河上游管理局，河北 邯鄲 056006；2.河北工程大學，河北 邯鄲 056038；3.河北省邯鄲水文水資源勘測局，河北 邯鄲 056001）

1 前言

漳河流域水資源沖突始于20世紀50年代，至今已有60多年的歷史。隨著社會經濟的發展，漳河流域水資源沖突又呈現出新的特征。水資源具有準公共物品的性質，經濟主體按照自利原則的用水決策行為，導致了水資源過度開采和利用，而日益短缺的水資源所呈現出“擁擠效應”使得經濟主體之間的行為和利益產生相互影響和沖突。因此，從利益主體行為角度去分析、研究漳河流域跨界水資源沖突，是豐富流域水資源管理實踐不可或缺的一部分。

2 漳河流域水資源沖突事件概況

漳河上游水事糾紛主要發生在山西、河北、河南三省交界地區的濁漳河、清漳河和漳河干流河道上，涉及山西省長治市的平順縣，河北省邯鄲市的涉縣、磁縣，河南省安陽市的林州市、安陽縣。當地土地貧瘠，自然環境惡劣，沿河大多數村莊人均僅有幾分耕地。因此，易于耕作、單產較高的河灘地被當地農民視為“保命田”，成為爭奪的對象。為爭水、爭灘地等生存的基本資源，沿河村莊競相攔河建壩、圍河造地、建壩護地、鑿洞引水，從而使界河兩岸的群眾經常發生利益沖突，形成對峙爭斗。糾紛雙方曾多次動用槍支、土炮等相互炸毀水利工程及生產、生活、交通設施，甚至炮擊村莊，造成人員傷亡和巨大經濟損失。從沖突的主體來分，大致可以分為以下幾類：①村與村之間，兩岸相鄰村與村之間的矛盾主要表現為爭河灘地、爭灌溉用水；②縣市與縣市之間，兩岸相鄰市、縣之間矛盾主要表現為爭奪水源和水能開發，競相向上游延伸引水渠首，修建邊界爭（搶）水工程，形成工程對抗；③省與省之間，省與省之間的矛盾主要表現為爭水資源配額，維護既得利益。

3 漳河流域水資源管理體制現狀

漳河目前實行分段管理，大體可以分為三部分：①濁漳河侯壁水電站以上河段及清漳河匡門口水文站以上河段，山西境內相關水資源配置、取水許可管理、水量調度等均由山西省負責，河北境內的由河北省負責，其水量未納入國務院國發〔1989〕42號文有關漳河的水量分配方案之中。②濁漳河侯壁水電站以下、清漳河匡門口水文站以下至漳河觀臺水文站的河段，其水資源主要由河南省和河北省共同利用，相關水量納入國務院國發〔1989〕42 號文有關漳河的水量分配方案中，目前由海委漳河上游管理局進行統一管理。③從漳河觀臺水文站以下河段至岳城水庫，相關水量也納入國務院國發〔1989〕42號文有關漳河的水量分配方案中，目前由海委漳衛南運河管理局管理。

1993年，成立漳河水事協調小組和漳河管理委員會。漳河水事協調小組由水利部副部長和晉冀豫三省主管副省長組成，負責協調解決漳河上游重大水事問題，僅于1993年召開1次會議。漳河管理委員會由長治、安陽、邯鄲三市五縣政府主管領導和水行政主管部門負責人組成，漳河上游管理局局長和三市政府主管副市長任主任委員，負責協調解決漳河上游較大水事問題，截止目前已召開6屆會議，平均每3年召開1次會議。漳河上游三省五縣四大灌區水利聯席會自2006年每年在全國兩會之前召開1次會議，由漳河上游管理局組織，就保持漳河水事秩序穩定、團結治水、貫徹落實最嚴格水資源管理制度等有關議題溝通情況、交流經驗、開展聯誼工作。漳河上游河道周巡查、月走訪制度，由漳河上游管理局3 個河道管理處每周巡查管轄河段，每月走訪重點村莊和單位，及早發現水事糾紛苗頭，把水事矛盾化解在萌芽狀態。

4 現階段漳河流域解決水資源沖突的措施

4.1 簽訂協議

漳河流域在諸多沖突事件的調處中都訂立了協議、備忘錄或者共識性會議紀要，其中包括村與村之間的、縣與縣之間的以及省與省之間的。這些協議對緩和沖突起到了一定的作用，但是這些協議一方面沒有能夠徹底解決沖突，而且許多協議都沒有得到落實，沒有對沖突雙方的行為形成有效約束。在許多協議中都有控制暴力事件、追查行為人的要求，但實際中基本沒有采取切實行動。

4.2 水資源調度與控制

面對漳河上游來水量不斷減少、需水量日益增加、水資源供需矛盾越來越突出的局面，漳河上游管理局根據不同季節、不同時段的來水與需水情況，采取分時段供水、集中供水、應急調水、雨洪資源利用等多種手段，對水資源進行合理配置，積極探索全年水量優化調度的新模式，為漳河上游地區貫徹落實最嚴格的水資源管理制度、確保區域水事秩序持續穩定提供強有力的支撐和保障。

4.3 說服勸導與協調

漳河上游管理局在多年的工作實踐中，結合漳河上游水事糾紛特殊性，認識到已發生的水事糾紛或水事糾紛苗頭多數是與沿河村莊溝通不及時不充分或涉及群眾的利益問題沒有解決引起的，特別是已形成的協議或備忘錄沒有讓群眾了解、理解。只有讓群眾了解、理解并支持，才能把水事矛盾消滅在萌芽狀態、化解在基層。要把邊界水事糾紛解決在萌芽狀態、化解在基層、制止水事糾紛擴大和升級，必須深入基層，了解和掌握第一手資料，從糾紛雙方當事人協調開始，從解決群眾的切身利益做起。

5 漳河流域水資源管理中存在的問題

簽訂協議、水資源調度與控制、說服勸導與協調都是中央政府層面的強互惠行為，是中央政府通過行政力量直接對沖突事件本身進行干預。這些措施對緩解沖突起到了積極作用，但是由于漳河流域跨界水資源沖突的復雜性，這些措施在實踐中都遇到了執行有效性問題，都沒有從根本上解決沖突。

5.1 地方保護主義嚴重，流域統一管理程度低

分段管理的方式本身就降低了流域水資源統一管理的程度，對流域水資源的統一調控能力十分有限。漳河上游管理局2013年編制的濁漳河、清漳河水量分配方案尚未批復，就已經遭到涉及省份的一致抵制，無法實施全流域水量統一管理和調度。各級地方政府為了滿足自身發展需求，仍然積極地爭奪水資源。

地方政府的地方保護主義使得沖突極易發生，一旦發生沖突，雙方站在各自的立場上互不相讓，又使得沖突很難得到解決，有些甚至成為歷史問題，引起歷史積怨。

5.2 用水主體行為失范，降低政策有效性

在跨界水資源沖突中，用水主體具有有限理性及相對的獨立性，追求的目標不是最優，而是滿意，能夠感知環境的變化，通過交互、協調、學習，不斷自主調整行為策略以應對環境。跨界用水沖突是跨界區域用水主體利益表達機制缺失或不暢的集中反映。在這種大背景下，集體不得不自主開展對資源的爭奪行動。實際上，這種對資源的爭奪行動最終演變為一種“泄憤型”的反抗，周而復始，加劇了跨界區域之間的怨恨，增加了用水主體對沖突的預期，是沖突幾十年不能解決的社會根源，而世代相處的村民之間的網絡效應更加固化了這種行為模式。因此，加強跨界用水主體之間的相互理解與溝通，建立和通暢用水主體利益表達和協商機制，是解決跨界用水沖突的必由之路。

6 多利益方參加的漳河流域管理委員會的建立

現有的流域協商機制并沒有為普通的用水主體如農民提供參與的平臺，對大的用水主體包括地方政府也不具有決策權限以及激勵和約束效力，因此目前的流域協商機制在解決用水主體沖突方面發揮的作用十分有限。綜合考慮我國中央集權的政治體制和民主決策的發展趨勢，通過借鑒國外先進流域管理體制的成功經驗，在目前漳河流域管理體制現狀的基礎上，建立利益相關方參與的流域管理委員會勢在必行。

6.1 管轄范圍

漳河流域（岳城水庫及以上）及其供水區（包括邯鄲市城區，安陽市城區，紅旗渠、躍進渠、大躍峰渠和小躍峰渠四大灌區）。

6.2 人員組成

漳河流域管理委員會共有委員31位。其中，海委副主任1位，海委規劃計劃、水政水資源部門負責人各1位，漳河上游管理局和漳衛南運河管理局7位（包括漳河上游管理局局長1位、分管副局長1位、水政水資源部門負責人1位、河道管理處代表1位，漳衛南運河管理局分管副局長1 位、水政水資源部門負責人1位和岳城水庫管理局負責人1位）；山西、河北、河南三省各7位（包括省水利廳副廳長1位，市級人民政府代表1位，市級水利（水務）局代表1位，縣級人民政府代表1位，灌區代表1位，沿河村莊代表1 位，水電站代表1 位）。漳河上游管理局局長任漳河流域管理委員會主任委員，三省水利廳副廳長和市級人民政府代表、漳河上游管理局和漳衛南運河管理局副局長任副主任委員。漳河流域管理委員會辦公室設在漳河上游管理局。

6.3 工作方式

漳河流域管理委員會為非常設機構，以會議的方式行使職權。民主協商一致時直接執行，民主協商不一致時實行票決制。

（1）漳河流域管理委員會全體會議，負責協調漳河流域重大事項。漳河流域管理委員會每兩年召開1次所有委員參加的全體會議。漳河流域管理委員會委員地位平等，一人一票，全體會議決議必須獲得超過全體委員人數的80%同意票方為通過。

（2）漳河流域管理委員會專題會議，負責協調漳河流域內跨省的局部區域有關事項。根據工作需要，由1/3 以上委員聯合提議或者主任委員提議可臨時召開專題會議，參加會議委員由主任委員確定，有關省的委員人數相等。漳河流域管理委員會委員地位平等，一人一票，專題會議決議必須獲得超過參加會議委員人數2/3的同意票方為通過。

6.4 主要職責

協商提出解決漳河流域重大水問題的建議方案；協商提出漳河流域水管理政策制度建設的建議；協商處理重大省際水事糾紛；協商提出農業節水項目的建議；協商提出小水電站節水改造項目的建議；協商提出水土保持項目的建議；涉及到流域內的其他需要研究的水問題。

6.5 機構設置與職能

（1）執行與監督機構。漳河上游管理局為執行與監督機構，負責按照經批準的漳河流域水量分配方案和漳河流域規劃，組織實施直管河段（即濁漳河侯壁以下、清漳河匡門口以下至漳河觀臺河段，下同）和澤城西安水電站、淜頭水電站的水量統一調度；組織編制漳河流域年度水量調度計劃并監督實施；組織實施漳河流域省際水量聯合調度，包括負責澤城西安水電站、淜頭水電站的水量統一調度，負責灌溉關鍵期漳澤水庫、后灣水庫、關河水庫、辛安泉供水工程的水量調度以及漳河流域省際水量聯合調度的監督檢查；根據上級防汛指揮機構下達的應急水量調度指令，組織實施漳河流域應急水量調度；協調處理漳河流域省際水事糾紛；負責漳河流域管理委員會決議執行情況的監督檢查；負責承辦漳河流域管理委員會日常事務。

（2）協助機構。漳衛南運河管理局為協助機構，負責按照經批準的漳河水量分配方案和流域規劃，組織實施岳城水庫水量統一調度；配合漳河上游管理局實施漳河流域省際水量聯合調度；根據上級防汛指揮部門下達的防汛調度指令和應急水量調度指令，組織實施岳城水庫的防汛調度和應急水量調度等。

（3）其他機構。三省有關縣級以上地方人民政府水行政主管部門，負責根據下達的調度指令組織實施管理權限內的水量調度；配合漳河上游管理局實施漳河流域省際水量聯合調度；根據上級防汛指揮機構下達的應急水量調度指令，組織實施管理權限內的應急水量調度；對管理權限內的水量調度進行監督檢查；負責漳河流域管理委員會決議的執行。

相關水文機構負責漳河來水量預測，為相關部門編制漳河流域年度水量調度方案提供依據；漳河水量調度中的水文控制斷面的監測，為水量調度的監督提供依據。

水庫、水電站主管部門或者單位依據下達的水量調度指令負責所管水庫、水電站的具體調度；根據法律法規規定和經批準的漳河水量分配方案和流域規劃，確保漳河河道維持必需的基流；同時，具有發電和供水功能的水庫、水電站應當按照水力發電服從供水的原則，統籌供水與發電關系。

（4）建立流域管理信息共享機制。①構建漳河流域水利信息系統，加強流域防汛抗旱指揮系統、水資源監測系統、水污染監測系統和水土保持監測系統建設，以海河流域信息網絡為基礎，構建漳河流域水利信息系統；②建立漳河流域水資源和水環境信息共享機制，整合水利、環保系統監測資源，統一發布水資源信息，實現全流域水信息的互聯互通、資源共享。

7 結語

通過對漳河流域跨界水資源沖突事件的分析，梳理現階段漳河流域水資源管理體制和機制、緩解水事沖突的政策措施和存在問題，認為當前的管理體制機制不能從根本上解決漳河流域水資源存在的各類利益沖突，提出建立政府主導的跨界區域合作治理機制——漳河流域管理委員會，可以有效理順各利益方關系，避免地方政府的機會主義行為，提高機制的運行效率，實現多利益方共贏和“和諧流域、美麗漳河”的愿景。

[1]熊向陽.漳河上游邊界水沖突研究[D].北京：中國人民大學，2007.

[2]牛富.跨界水資源沖突系統主體行為分析及政策模擬研究[D].南京：河海大學，2014.

[3]于榮，王慧敏，牛文娟，等.漳河流域水資源沖突政策影響機制模擬[J]. 系統工程理論與實踐，2013，33（4)：44-51.