地方債納入預算管理問題研究

摘要:近年來，各地方政府債務風險進一步加大，通過嚴格的預算對地方政府債務進行管理和規范，已經成為業界與學界的共識。但目前看來，各地方政府債務限額模糊、政府會計制度缺陷、預算的滯后與“不救助”原則等還會對地方債納入預算的效果有較大制約。債務預算改革實際施行時，相關法律法規的出臺及人大的監督都十分重要；未來地方債納入預算的范圍應進一步加大，中期預算需被引入，地方融資平臺應實現轉型，PPP合作模式也應被推廣。

一、引言

地方債，即是地方政府或地方公共機構為籌集資金而發行的債務憑證。地方政府或地方公共機構作為債務人，為債務提供擔保。上世紀90年代后，隨著我國經濟水平的進一步提高及城鎮化的進一步推進，各個地方政府債務數額（中央代發）激增。盡管地方債的籌資功效為地方發展提供了不可忽視的貢獻，但巨大的債務額與“遺留債”問題已逐漸成為拖慢地方經濟發展的累贅。

近年來，國家對地方債管理的關注度不斷提升。截止到2014年底，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個試點地區已實現政府債券自發自還。2014年8月31日通過的新《預算法》第三十五條規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”同年10月，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等更細化的規范性文件相繼出臺，要求地方政府甄別存量債務并納入預算。本文旨在探究地方債納入預算管理的現實意義，分析其在納入預算過程中可能面臨的困難，并提出相關保障措施，預測其未來進一步發展趨勢。

二、地方債納入預算管理的制約因素

一項新的改革在初步實施之際必定面臨著較大的阻力，地方債改革亦不例外，在地方債納入預算的改革過程中，以下問題需要引起關注：

(一)各地方債務發行限額難以確定

我國現階段屬于地方債預算改革初期，對各地方政府債務情況的具體了解尚淺。各地方的融資能力，償債能力等指標在此前都未有過明確記錄，而這些指標恰恰是確定各地債務限額并編制預算的重要依據。因此，在清理甄別地方政府存量債務的同時，有必要對地方政府或地方融資平臺進行壓力測試，熟悉掌握不同地區不同經濟形勢下的債務承壓能力。

但是，壓力測試中需要的主要指標，往往需要較長時間的數據收集期才能完全掌握。因此，在地方債納入預算管理的初期，中央政府對各地方下達的債務預算限額難以確定，只能根據各地方財政收入狀況作保守的估計，在降低債務風險的同時將極大地限制地方債的籌資功能。

(二)地方政府及融資平臺公司會計制度待改進

對與地方政府來說，地方債納入預算管理后，政府預算體系會有根本性的變動。雖然為了配合債務納入預算管理，財政部先后就國債轉貸、外債轉貸及代發地方政府債券制定了不同的總預算會計核算辦法。但目前的地方政府會計核算方法依然還存在一些漏洞。從會計核算基礎來看，除外債轉貸會計核算辦法部分適用權責發生之外，其他大部分核算仍采用收付實現制。相比于權責發生制，收付實現制只能對地方債務的發生和償付有所記錄，但不能反映地方債的債務余額，更不涉及債務利息的核算，所以不能全面準確記錄和反映地方政府的負債情況，不利于防范財務風險。

對地方融資平臺單位來說，雖然一些單位已按照“輔助核算”的原則初步建立了平臺公司公益性項目債務核算制度，但因其償還率較低且管理不善，許多單位債務在賬戶中以往來掛賬的形式存在，有些甚至未入賬，直接影響到地方債務會計核算的準確性，這也將是地方融資平臺今后實現轉型的重要制約因素。

(三)“不救助”原則給地方政府帶來巨大壓力

地方政府被賦予自主發債權的同時，中央政府為減輕財政負擔同時保證地方的財政獨立性，決定對地方政府實施不救助原則。2014年10月，國務院下發的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確指出：要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

中央的“不救助”原則的實施，一方面體現了中央對地方的充分放權，有利于維護地方財政的獨立性，減輕中央財政負擔；另一方面，也給地方債務運行帶來較大風險：預算改革初期，地方政府自主發債會有適應期，雖然有預算約束，但地方資不抵債的風險也一直存在。沒有中央的財政支持，地方政府，尤其是尚未獲得自主發債權的省級以下地方政府，會面臨較大的債務危機。

(四)我國預算周期安排不合理

首先，我國預算編制時間較短。在實施部門預算改革后，我國下一年度預算編制開始時間由的11月份提前至每年8月底。盡管如此，到次年人大會議審批前，整個預算過程也不過7個月，地方財政部門編制預算的時間更短，有些甚至用數周就可完成整年預算的編制，這使得預算編制顯得尤為倉促，嚴重影響了地方債預算編制的嚴謹性與準確性。

其次，我國的預算草案審批過程中的時滯性一直存在：各級政府的預算草案需經過各級人大審查通過后方可實行。我國全國人大會議召開的時間是每年的3月份,省級人大早一些，一般在2月份,而省級以下的人大召開的時間甚至要到每年的5、6月份。延遲的會議時間，再加上預算批復后實際下達到各級政府,半年的時間都已過去。在地方債納入預算管理之后，上述問題依然存在。與地方政府的經常性支出不同，地方債務屬于波動較大相對不甚穩定的收支。在預算草案尚未得到批復期間，地方債務發行前期無預算限制，會存在較大的風險。

三、地方債納入預算管理的改革思路

(一)相關預算法律法規的改革與完善

任何一項改革的推進都需要法律的保障。自2014年下半年開始，國家陸續出臺了諸多關于地方債預算改革方面的法律條文及規定。從2014年8月的新預算法到2015年1月財政部對《地方政府債務納入預算管理暫行辦法》征求意見，地方債預算方面的法制進程一直在推進。但僅靠中央單方面立法是不夠的，各地方政府要出臺與新預算法配合的法條。僅靠全全國人大對于預算法的改動無法滿足各地政府對于地方債的管理需求，各地具體的財政狀況大不相同，其地方債規模和用途也各異。各地方應該根據自身情況，設立對地方債進行約束的地方法規條例。

中央政府應認清各地因稟賦不同所造成的財力差異。對于財力雄厚的地區，可適當放寬對其的債務預算，使當地能夠利用其優勢獲得更好地發展。而對于收支勉強維持平衡或債務負擔沉重的地區，則應嚴格其地方債預算的法規約束，避免政府走入債務危機。

(二)將中期預算引入地方債預算管理

我國的地方政府性債務往往是以基礎設施建設（如保障房建設，災區重建等民生工程）為目的而籌集的，因其運作周期較長，地方債的全過程管理往往無法在一個預算年度內完成。傳統的年度預算著眼于政府“短期行為”，它已無法對地方債使用做出一個客觀全面的預算規劃。因此，引入中期預算，是將地方債納入預算管理的重要內控指標。

中期預算，是一種涵蓋3—5年，以實現預算管理目標為導向的中長期預算制度。與傳統年度預算不同，中期預算為政府確立了未來幾個年度的預算管理收入與支出計劃，強化了中長期內政府的財政控制力度，更有利于預算資金的合理再分配，提高了預算效率。引入中期預算框架后，地方債使用將被不斷規整和完善。首先，中期預算強調對財政總量的控制，這使得地方債規模會得到有效的抑制。其次，中期預算保障了債務資金支出的靈活性，可隨經濟環境變化而不斷調整，避免了即時經濟政策與宏觀經濟的脫節。因此，對于地方債這一不穩定的財政收支來說，中期預算的引入將是必要的。

(三)地方債納入預算范圍進一步擴大

雖然國家已出臺相關法律條文支持地方自主發債，但對于省級地方政府與省級以下地方政府的發債政策還是不平衡：新《預算法》第三十五條規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市可以有發債權。而對于省級以下的地方政府的發債，在《關于加強地方政府性債務管理的意見》中規定，“經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借”。新《預算法》雖然放開了對地方發債的限制，但力度較小，僅賦予省級政府自主發債券，對市縣級地方政府發債依然有較為嚴格的限制。如今的省政府代地方政府發債，與當初中央代地方發債的情形相似，只是政府級次下移一層。

上級政府代發債券操作簡便，有利于初期債務規模的控制和預算的編制，但存在債權債務關系不明等問題，市縣級政府和省級政府債務堆疊在同一個預算中，較難獨立地區分開；誰該為可能出現的債務風險負責也將成為較難裁決的問題。隨著地方債納入預算改革的進一步推行，省以下級次的地方政府債務預算應獨立地納入預算中去，省級政府與市縣級政府的債權債務關系也很難劃清。

四、地方債納入預算管理的保障措施

在地方債納入預算管理的初期，為排除預算執行過程中可能出現的問題，保障預算的順利執行，地方政府需執行一系列的相關措施。

(一)實施公開透明的信息披露制度

在過去很長一段時間內，因地方融資平臺的不規范操作及地方債信息披露的不對稱，地方債一直處于一個不甚透明的操作之中，這也助長了地方債問題的不斷擴大。因對地方債具體數額，支出范圍及目的沒有一個明確的了解，地方債預算管理也面臨很大的阻礙。

地方債管理透明度的增加，對社會而言有著明顯的正面影響。一方面，相關債務信息披露后，社會公眾能參與到對地方債的發行及監督中，對政府行為進行監督，保證了債務管理的有效性與債務資金運用的合理性。另一方面，政府行為的規范也會增強公眾對政府的信任度，地方債會吸引更多來自社會個人和一般企業的投資，極大地提高了融資規模與融資質量，也有助于地方建立更為規范的融資機制。再者，地方債務信息的透明化也能加強中央對地方債務的宏觀監控，信息的充分披露也有利于中央放寬對地方債務限制，使地方債獲得更為有利的發展空間。

公開透明的信息披露制度，對政府而言也有積極的效應，它增強了地方政府自律性。債務信息的透明迫使政府對地方債實行嚴格有效的管理，有利于杜絕部分政府依靠政治權力過度舉債或發生其他“尋租”行為。

(二)地方融資平臺實現轉型

新《預算法》出臺后，地方政府作為發債主體，無論在期限結構上還是在融資成本上，都比融資平臺公司更具優越性。新形勢下，融資平臺的經營模式需進行轉變，需剝離融資平臺公司政府融資職能，而其也不得新增政府債務。

因此，地方融資平臺應實現由政府融資工具走向真正市場主體的轉變。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》指出三條出路：一是對商業房地產開發等經營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務;二是對供水供氣、垃圾處理等可吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。轉型后的地方融資平臺應朝向獨立的國有資產經營主體發展。在這一轉型過程中，效率低下的、不合規的融資平臺應被關閉，發展較好的平臺公司應被保留并實現轉型。

(三)推廣政府與社會資本合作模式（PPP）

PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，這種合作關系以市場經濟為依托的。地方融資平臺實現轉型后，地方資金來源“灰色渠道”被阻斷，短期內的資金流水平將有所下降，此時地方政府應謀求與企業或其他社會資本的合作，而PPP模式則會成為其中一種較為有效的措施。

采用PPP模式，政府和企業將獲得“雙贏”結果，它一方面在招標時廣納社會資本，并提供相應優惠使其獲取合理回報，另一方面也借助民間財力，有效緩解了地方政府的債務壓力。2014年9月，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，提出將在全國范圍開展PPP模式示范項目。2015年“兩會”期間，各地方政府也在其工作報告中強調了各地對于PPP項目的展望，下一步，應加快PPP模式下的相關立法工作，以便PPP模式的全面推進，以便與地方債預算改革相互配合。這也將成為未來地方財政的發展方向。

五、結束語

自我國政府預算制度形成以來，中央和地方財政運作一直朝著規范有序的目標前進。在地方財政管理日益規范的今天，預算是加強財政管理和監督的必然選擇。地方債問題也勢必要通過預算流程來解決，穩步推進地方政府債的預算改革已經成為法治完善與時代進步的必然要求。

2014年以來，隨著地方債試點的擴容及新預算法和相關規定的出臺，地方債預算改革已拉開序幕，至2015年1月，財政部《地方政府債務納入預算管理暫行辦法》已經進入征求意見階段，預算方案出臺已指日可待。