對基層財政體制改革中級次問題的探討

浙江省溫州市甌海區財政局 鄭曉容

自改革開放以來，我國由計劃經濟轉為市場經濟。目前我國的財政級次主要分為五級預算，分別是中央級預算、省（自治縣、直轄市）級預算、市（自治州）級預算、縣（自治縣、市轄區、不設區的市）級預算、鄉（民族鄉、鎮）級預算。隨著2009年中央“一號文件”中對于省直接管理縣（市）的財政體制改革的推進，各省關于財政體制的改革也逐步其落實開來【1】。這些財政體制的改革措施直接關聯到政府級次問題的改革，然而在實際改革的探索和推行過程中，必然存在一些值得我們思考的問題。

一、基層財政體制改革中多級次引發的問題

(一)地方財政困境的問題

我國《預算法》對中央政府和地方政府的支出劃分進行了粗略的規定，然而并沒有對省級政府和下級政府間的支出劃分作出明確的規定【2】。多個省份在財政層層上收的同時也出現了事權的層層下劃，從而顯現了事權與財權相矛盾的現象，尤其是省以下的財政收入與支出高度不匹配。縣以下的政府大多具有剛性較強的事物，而多級的財政支出分配并不能真正落實到基層中來，這就導致了縣級以下財政赤字的增加。

(二)地方經濟協調發展的問題

目前我國主要采取中央一級財政，地方行政區三級或四級財政并存的形式，仍以四級財政的形式居多。然而過多的行政層級必然帶來較高的管理成本和較低的管理效率。經過不斷的探索發現，這種地域性經濟的差異性與各級政府的層級有著密不可分的關系。政策行為的不同決定著財政支出的不同，從而也影響著市場的發展情況。基層的財政運行情況直接影響著地方生產力水平的發展，由于各地人文環境的差異性，發展格局出現了較明顯的地域差異性，“塊狀經濟”的現象比較突出。究其根源，主要是因為各級政府不同的發展戰略所致，各地區的基層政府官員存在較大的行為差異。這些行為差異導致政府出現不同的政策導向、開發重點、外資引進等。

二、基層財政體制改革中級次問題對經濟的影響

(一)基層財政體制改革中級次問題對財政困境的影響

我國實行的多級財政分級實際上就是將財政分權，中央政府將部分財政職能進行集中控制，同時將部分財政職能交由地方政府進行分散執行。然而多層級的財政體制必然帶來基層的財政困難。自我國進行分稅制財政改革后，財政困境的問題就顯得越來越突出。通常是根據稅種的劃分來進行財政收入的分配，當進行分稅制度改革后，出現過多的政府層級。省以下的政府機構沒有完整的主稅種，其收入的可行性太低，因此省以下的收入劃分情況不盡理想。大部分的公共服務均分布在基層，其中包括50%以上的醫療衛生支出以及70%以上的教育預算支出，可見基層的財政需求是相對較大的。中央政府的財政分配與省級以下政府的財政分配存在著一定的差異，據相關資料統計，我國約50%以上的縣市出現了長期的財政赤字，如果這一現象不能得到很好的解決，將會引發更多的社會矛盾，從而影響社會的穩定發展。

(二)基層財政體制改革中級次問題對經濟協調發展的影響

在市場經濟的發展體制下，主要依靠市場自行進行資源的支配。然而由于外部環境的限制，市場機制本身還存在一些局限性，從而依靠單純的市場機制無法將資源配置達到最佳狀態的狀況，即“市場失靈”。此時就需要介入政府的干預對其進行調節和彌補，然而公共財政就是政府介入市場最主要的依據。各地區的公共產品都需要國家財政進行提供，而我國存在多級政府，不同層級的政府須提供不同種類的公共產品。因此，各級政府的職責劃分直接影響其相應的財政責任。因不同層級的政府面臨的政治風險不同，因此決定著不同層級的政府必然存在不同的行為模式。層級越高，則政治風險越大；層級越低，政治風險越低，因此行政人員的決策也對當地經濟的發展有一定的影響。不同的層級關系決定著各級政府官員不同的行為態度，因此極易造成各地經濟發展不平衡的現象。

三、基層財政體制改革中級次問題的解決措施

(一)明確職責分工

各級政府均采用“職責同構”的模式，這無疑降低了基層政府的自主性和獨立性，也引發了基層政府事權與財權的矛盾。過多的層級會使中央的政策在實施過程中扭曲變形，出現多種信息漏損、政策歪曲以及資源浪費等現象。為了解決這一問題，可沖破職責同構的束縛。將低級次政府能夠解決的公共服務與事物均交由其承辦，若低級次政府無力解決的事物要按照區域性原則、受益原則、效率原則進行處理。區域性原則主要是根據公共品消費人群的區域性特征來進行職權的劃分，受益原則是根據公共品的受益范圍來劃分，效率原則是根據公共品的配置效率來劃分職權。

(二)減少政府層級

過多的行政層級必然帶來較高的管理成本和較低的管理效率。要想從根本上解決財政困境，只有相應的減少財政分級，盡量擴大管理跨度。由于政府層級決定財政層級，要解決財政級次問題帶來的經濟影響，必須要減少政府層級，將財政級次縮減到中央—省—市（縣）三級。各地經濟的發展與政府層級息息相關，要解決財政問題可通過中央財政—省級財政—縣級財政的實際形式落實下來。這種形式對解決地區間的財政困境有著巨大的貢獻，在此基礎上對基層財政機關的事權進行合理的界定，對財力進行合理的劃分，才能使基層政府可支配的財力與事權更加適應，從而達到事權與財權的統一，解決財政困境。突破“一級政府一級財政”的束縛，規范稅收的征收，規避亂收費的現象。同時加強支出管理，解決基層政府的工資問題和債務問題。

(三)加強政府間的溝通交流

政府應盡可能少的干預市場，采取培育和擴展市場的態度來促進當地經濟的和諧發展。為了確保基層財政改革體制下區域內經濟的協調發展，必須要加強各級政府間的溝通交流，以區域性經濟協調發展為導向，將政府作為經濟管理者的身份逐漸調整為市場的服務者，促使區域內經濟可持續發展。調整并完善各級政府間的財政體制，使各地經濟協調發展，才能有效的解決基層財政問題。

(四)組織形式以及組織結構的改革

1、組織形式多樣化

中央政府首先會按照統一的標準發布一些政策規定，同時要求各地無差別的遵照執行。然而各地具有不同的實際情況，這就要求對中央政策進行彈性的調整，允許地方政策在實施時多樣性的存在。增加中央政府的政策靈活性，促進基層組織形式的多樣化。

2、組織結構扁平化

借鑒企業制度改革中對組織結構形態的研究，盡可能少的減少垂直層次，將權利均態分布。使用扁平化的組織結構比傳統的金字塔式結構有更好的管理效果。扁平化的組織結構可以增加部門間的溝通協作，也促進了信息資源的共享，從而減少了資源的浪費[6]。精簡的縱向結構可以提高部門間的工作效率，縮小管理成本，信息傳達的速度也會更快，這能夠使各項基層事物得到及時處理，縮短了決策速度，具有更高的工作效率。

四、結束語

綜上所述，本文通過對基層財政體制多級次的問題引發的地方財政困境以及區域內經濟協調發展的問題進行分析，進而探討財政體制改革中的級次問題對經濟的影響，最后根據我國目前存在的財政級次現狀以及對經濟的影響提出相應的改進措施，通過不斷優化各地的財政體制來促進經濟的快速發展以及社會的和諧穩定。

[1]秦勇.我國財政收支法律制度存在的問題及其完善[J].理論月刊,2012,11

[2]王佳.財政級次改革研究[J].合作經濟與科技,2010,8

[3]湯伶俐.我國縣級財政困難與省管縣財政體制研究[J].經濟研究參考,2009,12

[4]段平,張德武.淺談如何健全基層財政考核機制[J].行政事業資產與財務,2012,7

[5]寧凌玥.推進“省管縣”改革的思考[J].商,2013,5

[6]彭健.分稅制財政體制改革20年:回顧與思考[J].財經問題研究,2014,12