述義務教育問責制的概念內涵

王 瑜

述義務教育問責制的概念內涵

王 瑜

通過對問責、問責制及教育問責制的概念考察，明晰教育問責制是教育組織依據相關的道德規范與法律準則向其他利益相關者對教育資源的配置、使用及成效進行解釋、證明的系統機制，包含了職責明確、標準設立、表現測評、績效報告、獎懲改進等基本環節。

義務教育；問責制；概念

[作 者]王瑜，廣西民族大學教育科學學院副教授。

問責“accountability”一詞是西方舶來品，其詞根“account”具有針對某種行動的動機與事實進行描述、解釋和說明等意思。我國學者喜歡將其翻譯為“績效責任”或“問責”。根據《韋伯詞典》的解釋，問責被釋為“擔負起責任的特性或狀態，并提供充分的說明與解釋。其中，這種解釋可以分為三個層次，包括第一層次對事實進行陳述與報告、第二層次對行為進行動機的解釋，以及第三層次對事件進行解析和辯護”[1]。據此，“問責”應是針對一項正式的工作職責或行為事件而言的，與外部的監督、評價、公開、后果處理須臾不可分離。這一解釋雖然具有一定的普遍性和概括性，但顯然無法滿足對教育問責和教育問責制內涵及實踐進行的深入探討。在“走向治理”這一發展大背景下，政府對學校教育問責受到許多學者的關注，教育問責逐漸可理解為兩類含義，即“懲罰性”問責（educational accountability）與“教育性”問責（educative accountability）。伴隨教育標準化改革運動，以改善和促進教育要素發展為最終目的的“教育性問責”成為當下主流認識。然而，教育問責概念一直因其復雜的問責關系與含糊的問責內容而難以澄清。為此，有必要對義務教育問責制的基礎概念進行合理界定與澄清。

一、問責制的概念內涵

“問責”一詞源于西方的會計、記賬之意，后來逐漸發展出描述、解釋、說明以及評價等意思。伴隨著現代責任政府的出現，問責已經發展成為當權者向公民進行公正治理的承諾路徑、制度或關系，即，問責可以理解為一種公共機構履行其義務與職責的方法與路徑；或理解為一句相關法規實施問責手段的制度；或是理解為不同問責主體與問責對象之間的一種問責關系。[2]無論是將其理解為方法、制度還是關系，具體的問責實施都應包括問責主體、對象、方式、內容等幾個核心問責要素，而問責應是問責對象將其行動的動機、過程以及結果向問責主體進行解釋、說明以及評價，并接受問責主體基于的獎勵和懲罰的一個完整過程，其根本目的是在于問責對象如何回應外部的需求關系，并實現自身內部的行動改進。這一過程至少包括了三個主要階段：一是問責對象主動進行描述和報告行動信息的階段；二是問責主體對問責對象提供的信息與其行動發起質詢并相互回應的階段；三是問責主體對該行動進行評判，并通過正式或非正式途徑實施獎勵、制裁或是改進措施階段。[3]其中，整個問責過程中的核心就是如何進行責任的質詢和追究，即，應答性的說明與報告與強制性的獎懲與改進等措施。

問責制是問責程序的規范化與制度化。問責制最早被大量使用在政府的公共事務所涉及的公共管理學與政治學領域，其被界定為“得到法律或組織授權的職能人員需要對社會范圍內或其職能范圍內的行為或事件負責，應對行為提供說明、接受質詢并承擔責任”。[4]在該領域中，問責制主要強調的是問責主體與對象所共同遵循的標準與準則，其目的更多是為了能對權力濫用與腐敗進行監管控制，確保政策制定的合法性以及其公共價值的有效實現。為此，一般公共事業領域中的問責制具有以下特征：具有規范性，明確的責權劃分標準與界限；具有預見性，使問責對象能夠遇見其行動的逾期成效；具有文化性，有效的問責程序會形成一種激勵型和發展性的制度文化；具有持久性，問責會是一個持續不斷的循環體系，問責對象將長期處在主動報告、接受質詢和改善激勵的問責環節中。

二、義務教育問責制的概念內涵

問責制逐漸從政治與公共管理領域進入到教育領域，并隨著教育研究的深入而被賦予了更為豐富的內涵與外延。許多學者認為，教育領域中的問責制更多是一個公眾對學校教育產品，即學生成就水平是否與當地教育目標匹配的問責過程，也是學校將其教育成果向公眾質詢進行報告、解釋并進行改進的過程。即，教育組織依據相關的道德規范與法律準則向其他利益相關者對教育資源的配置、使用及成效進行解釋、證明。這一過程應包括問責主體、問責對象、問責內容及問責方式等核心要素。為此，義務教育問責制的概念內涵可以從問責程序的這幾個核心要素中進行厘清。

首先，問責主體，即誰有權利要求教育機構向其負責。義務教育作為國家公共教育的核心，是由政府履行組織與供給職能的，其具有準公共產品所特有的公益性和準市場性。為此，作為公共資源主要來源的納稅人將是義務教育問責的主體。其中，對于公辦學校來說，其教育問責主體除了廣義的納稅人外，具體會接受來自政府教育主管部門、家長、學生以及社會媒體等不同利益相關者的多方問責。其次，問責對象，即誰有義務接受問責。義務教育問責的對象應是在法律上與道德評價上擔負全部或部分責任的客體，這包括了義務教育中涉及的教育主管部門、主管人員以及學校本身。其中，教育主管部門在行政決策與資源分配方面都擔負政治與法律責任，學校則更多是對學生的學業成就以及社會人才質量擔負著專業責任和市場責任。再次，問責的內容，即該問責什么內容。這方面更多是由問責對象的利益相關者的利益訴求所決定的。對于義務教育而言，學校的利益相關者會涉及國家政府、學校、學生及家長，以及社會用人單位。相對應的，對學校教育成果進行問責就會涉及來自國家政府在政治上、法律上以及行政決策上的問責，這包括了教育目標、內容、途徑等各方面實施要素是符合法規的、符合執政黨政治要求的、符合政府教育行政決策的；同時，這些教育成果還必須接受學生、家長以及用人單位的問責，這包括學校教育水平能滿足社會提出的專業水平與標準，能符合家長與學生提出的學生個體發展訴求。最后，問責方式，即如何實施問責。從問責程序上，學者普遍認為教育問責應基本包含職責明確、標準設立、表現測評、績效報告、獎懲改進等幾個環節；從問責類型看，教育問責則主要包括政治問責、法律問責、行政問責、專業問責和市場問責這幾方面。

由于我國義務教育問責主要采取的是行政問責的方式，問責主體局限于教育主管部門，學校內部的教師與學校外部的家長、公眾的問責權利長期受到忽視，許多人對教育問責制的理解和關注點仍停留在問責對象在犯錯、違法后應受到何種處罰追究上。同時，我國一直以來在問責程序上常常因為教育計量與評價的困難而出現程序環節的缺失，這使得問責過程往往具有較大的主觀性和偏差，導致問責結果的不公正。而事實上，問責應是一種常態下的治理程序，其重心在于“問”多于“責”；其“問”的主體、對象、層次和方式都應是多元的、全方位的和清晰的；“問”的程序應是科學化的、標準化的。為此，教育問責制度作為一種常規化、制度化、公開化的治理規范，其更重要是在于滿足公眾的知情權與合理質疑，在于公眾參與學校教育的監督與管理，在于公共教育資源配置與利用的程序公正與公開，從而實現義務教育管理的民主化、公正化與合理化。[本文系廣西高等學校科研項目“廣西義務教育問責實施體系研究”（課題編號：YB2014115）、廣西民族大學科研基金資助項目“廣西基礎教育問責體系實施現狀調查研究”（一般項目，2014MDYB007）、廣西教育廳區基礎教育教學改革經費階段性成果]

[1]劉興春，劉文萍.教育問責的方式：西方的經驗及啟示[J].外國教育研究，2007（9）：53-56.

[2]周湘林.從政府問責到社會問責：中國高校問責制的內涵、類型與變革[J].高等教育研究，2010（1）：35-40.

[3]嚴強.公共行政學[M].北京：高等教育出版社，2009：405.

[4]Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration [M].New York：Facts on File publication，1985：7.