關(guān)于全面預(yù)算在園區(qū)財(cái)務(wù)預(yù)算管理執(zhí)行中的探討

摘要:預(yù)算管理是園區(qū)財(cái)政管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，全面預(yù)算管理與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，更加制度化、科學(xué)化與規(guī)范化，但在物流園區(qū)中的運(yùn)用效果并不理想。筆者結(jié)合自身實(shí)際工作對(duì)現(xiàn)階段長沙金霞開發(fā)區(qū)全面預(yù)算實(shí)行的基本情況與所面臨的困難進(jìn)行了探討，并就如何完善園區(qū)全面預(yù)算管理提出了幾點(diǎn)建議，借以為物流園區(qū)預(yù)算管理的全面落實(shí)提供參考。

在改革開放體制的不斷發(fā)展與深入下，開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展成為了各級(jí)政府提高該地區(qū)綜合競(jìng)爭實(shí)力、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的一種重要形式。園區(qū)財(cái)政局兼具上級(jí)財(cái)政派出機(jī)構(gòu)和園區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的雙重管理體制，財(cái)稅預(yù)算收入的完成和項(xiàng)目建設(shè)支出預(yù)算管理執(zhí)行中存在一定困難，這些實(shí)際存在的問題也是我們財(cái)政人需要進(jìn)一步思考、認(rèn)識(shí)與解決的問題。

一、現(xiàn)階段國內(nèi)物流園區(qū)全面預(yù)算管理的執(zhí)行現(xiàn)狀

全面預(yù)算管理即是通過預(yù)算對(duì)組織經(jīng)營目標(biāo)（主要是利潤)予以確定、監(jiān)控的系統(tǒng)，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、計(jì)量、分析、反饋、獎(jiǎng)懲、審計(jì)和技術(shù)支持。全面預(yù)算管理，是資金預(yù)算的進(jìn)一步延伸，與成本費(fèi)用預(yù)算和資金預(yù)算作用相比，全面預(yù)算管理更有利于降低成本、提高資金使用效率。

目前，全面預(yù)算管理在物流園區(qū)的運(yùn)用成效并不理想。相對(duì)于傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，全面預(yù)算管理能夠有效的彌補(bǔ)其中的缺陷，我國從2000年逐步推行了政府收支分類、部門預(yù)算及收支兩條線等方面的改革，促進(jìn)了全面預(yù)算管理的制度化、規(guī)范化與科學(xué)化。但在物流園區(qū)的預(yù)算管理執(zhí)行中卻諸多“水土不服”：如預(yù)算編制較粗達(dá)不到精細(xì)化管理；執(zhí)行績效低下，執(zhí)行不徹底或執(zhí)行困難；園區(qū)項(xiàng)目缺少持續(xù)有效監(jiān)督等問題。這都對(duì)物流園區(qū)的全面預(yù)算管理提出了考驗(yàn)，筆者擬就本單位財(cái)政財(cái)務(wù)預(yù)算管理執(zhí)行中所遇到的問題進(jìn)行淺析和探討。

二、長沙金霞開發(fā)區(qū)實(shí)行全面預(yù)算的基本情況

(一)金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基本概況

金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)位于湖南省會(huì)長沙城北部，成立于1992年，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的湖南省首批重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，也是湖南省唯一的綜合性現(xiàn)代物流園區(qū)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積為80平方公里，含金霞、沙坪、鵝秀、高嶺、青竹湖五個(gè)組團(tuán)。其中，以金霞組團(tuán)為核心區(qū)，主要布局物流服務(wù)設(shè)施，包括：長沙港、長沙火車貨運(yùn)站等省、市重要的交通樞紐設(shè)施；同時(shí)與鵝秀、沙坪、青竹湖和高嶺組團(tuán)進(jìn)行商貿(mào)地產(chǎn)、出口加工、大運(yùn)量工業(yè)、高新技術(shù)、物流裝備制造、以及服務(wù)外包等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前園區(qū)共擁有五大物流平臺(tái)：即長沙海關(guān)金霞辦事處、長沙港、長沙鐵路貨運(yùn)站、金霞保稅物流中心、聯(lián)運(yùn)物流中心。

“十一五”期間，金霞園區(qū)經(jīng)濟(jì)提速，跨越發(fā)展，完成社會(huì)固定資產(chǎn)投資135.58億元，年均增長在54.7%；物流貨物吞吐量達(dá)1432萬噸，年均增長72.1%；2010年實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入6.54億元，與預(yù)算基期2006年相比（不足0.4億元）大幅上升。先后獲批“中國物流實(shí)驗(yàn)基地”、“中國物流學(xué)會(huì)產(chǎn)學(xué)研基地”，并榮膺“湖南十大最具投資價(jià)值產(chǎn)業(yè)園區(qū)”與“中國物流示范基地”?！笆濉睍r(shí)期，園區(qū)將“提升綜合實(shí)力、爭創(chuàng)國家園區(qū)”作為奮斗目標(biāo)，新建市政道路59條，里程總計(jì)85公里，完成投資68億元，新增城區(qū)面積35平方公里，由此城北發(fā)展空間得到了大幅度的擴(kuò)展，園區(qū)的區(qū)域價(jià)值明顯提升。

(二)園區(qū)近年財(cái)政預(yù)算管理的基本情況

近三年，是園區(qū)從“建設(shè)園區(qū)”到“經(jīng)營園區(qū)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。自此，園區(qū)為實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金的有效分配、執(zhí)行與監(jiān)督，確保財(cái)政收支平衡，根據(jù)國家《預(yù)算法》要求，結(jié)合園區(qū)具體情況將預(yù)算分為了兩個(gè)部分，即園區(qū)管委會(huì)財(cái)政基本收支預(yù)算與平臺(tái)公司及各建設(shè)指揮部資金計(jì)劃。對(duì)管委會(huì)年度財(cái)政收支、公司指揮部資金收付實(shí)行年初全面預(yù)算、季度分項(xiàng)分析、年中稍作微調(diào)、年終績效考核的嚴(yán)格控制管理。

三、當(dāng)前園區(qū)全面預(yù)算執(zhí)行中所面臨的困難

(一)收入任務(wù)執(zhí)行中的困難

1、園區(qū)定位性質(zhì)造成稅源及財(cái)稅收入不成正比

金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)定位為物流園區(qū)，由于區(qū)域內(nèi)占據(jù)園區(qū)很大面積的基礎(chǔ)配套服務(wù)項(xiàng)目和部分物流項(xiàng)目都是國家減免稅收或稅收直接上繳中央國庫的單位，如園區(qū)的糧食物流項(xiàng)目：湖南糧食集團(tuán)、金霞糧食產(chǎn)業(yè)有限公司等占地面積近兩平方公里，但這都是國家免稅單位；再者，長沙港等項(xiàng)目，由于貨物吞吐量不大，對(duì)園區(qū)的稅賦貢獻(xiàn)極低；另外，像長沙海關(guān)金霞辦事處、長沙鐵路貨運(yùn)站、即使在提升園區(qū)的品質(zhì)方面具有很大貢獻(xiàn)，但每年的海關(guān)關(guān)稅和鐵路貨運(yùn)都是中央級(jí)稅收，對(duì)園區(qū)總量稅收統(tǒng)計(jì)方面都起不到任何作用。所以，物流園區(qū)的定位決定了金霞占地較大、但稅源及財(cái)稅收入?yún)s不能與之成正比的現(xiàn)狀。

2、國家及地方政府稅收政策變化影響了園區(qū)收入完成

近幾年，國家及省市幾次稅務(wù)政策調(diào)整，對(duì)園區(qū)收入的沖擊相當(dāng)大。首先，是國家的“營改增”稅收政策調(diào)整，然后省、市這幾年也相繼對(duì)稅收范圍進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后對(duì)園區(qū)的根本影響就是園區(qū)所享的地稅收入——營業(yè)稅的稅基大幅減少，而園區(qū)稅收主要來源在于營業(yè)稅。盡管各級(jí)地方政府在稅務(wù)政策調(diào)整時(shí)設(shè)立了一個(gè)前提就是：?；鶖?shù)。保基數(shù)對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的地區(qū)還是提供了收入保障。但對(duì)于近年飛速發(fā)展、優(yōu)質(zhì)入園項(xiàng)目遍地開花的園區(qū)在財(cái)稅收入上實(shí)際是得不償失。

3、園區(qū)地域涵蓋面廣影響了財(cái)稅收入分享財(cái)力

園區(qū)規(guī)劃總面積80平方公里，涵蓋范圍寬廣。涉及征收管理的國、地稅務(wù)局、科室、所等多達(dá)九個(gè)，存在“多頭管理“的現(xiàn)象。日常稅收征管中，往往主觀地認(rèn)為進(jìn)駐園區(qū)的大型企業(yè)具有健全、規(guī)范的財(cái)務(wù)系統(tǒng)和較強(qiáng)的依法納稅意識(shí)而基本執(zhí)行無異議審核；目前，納稅人自行網(wǎng)上申報(bào)納稅，對(duì)落地園區(qū)的大型企業(yè)缺乏業(yè)務(wù)輔導(dǎo)與政策咨詢，難免出現(xiàn)稅收監(jiān)控的漏洞；而園區(qū)有的企業(yè)征管單位是科室，而有的征管單位則是分局，此種情況對(duì)園區(qū)的統(tǒng)計(jì)和體制結(jié)算工作都造成了極大的不便，進(jìn)而影響到園區(qū)實(shí)際的分享財(cái)力收入，對(duì)稅收的征管效率與質(zhì)量造成影響。

4、園區(qū)固有土地收益日漸縮水影響了園區(qū)整體收入

園區(qū)多年一直享受上級(jí)政府對(duì)園區(qū)制定的關(guān)于土地出讓金、土地收益返還等優(yōu)惠政策。隨著2014年國務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件，對(duì)各級(jí)政府以前制定的優(yōu)惠政策進(jìn)行嚴(yán)格控制；加之受經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境影響，投資商的投資信心、投資能力、投資擴(kuò)張?jiān)竿加兴陆狄恍﹥?yōu)勢(shì)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目無法順利落地，致使園區(qū)土地收益空間越來越窄，對(duì)園區(qū)整體收入造成一定影響。

(二)支出完成執(zhí)行中的困難

園區(qū)預(yù)算支出中的人員經(jīng)費(fèi)和日常辦公經(jīng)費(fèi)支出，多年來都嚴(yán)格遵照預(yù)算制度執(zhí)行，年度執(zhí)行過程中不能隨意增加經(jīng)費(fèi)支出。

而在實(shí)際的年度支出執(zhí)行中，道路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金是主要的困難。按現(xiàn)行的財(cái)稅體制，區(qū)一級(jí)能夠分享的稅收財(cái)力占總稅收比例為19%左右，而園區(qū)所能分享到的稅收更少。加上園區(qū)內(nèi)的工業(yè)物流

用地出讓地價(jià)極低，前期拆遷投入與基礎(chǔ)配套設(shè)施的投入，園區(qū)盈利為零、甚至成本倒掛。而園區(qū)承擔(dān)的沒有納入省、市各級(jí)財(cái)政預(yù)算支出的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不少，園區(qū)要發(fā)展，基礎(chǔ)必先行，這也就意味著園區(qū)不得不承擔(dān)包括道路、特勤消防站、污水廠等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等“事權(quán)”，但未獲得任何相應(yīng)的收入支撐。這種支出與收入上的不對(duì)稱與不平衡對(duì)園區(qū)的項(xiàng)目支出預(yù)算管理造成了一系列影響。針對(duì)上述在全面預(yù)算管理執(zhí)行中遇到的多種困難和問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行規(guī)范和控制，完成年度預(yù)算目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)園區(qū)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

四、完善園區(qū)全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)探討

(一)明確全面預(yù)算管理的職責(zé)權(quán)限

2014年開始，金霞開發(fā)區(qū)已納入市政府年度績效考核體系。園區(qū)可以借此明確職責(zé)范圍，具體到預(yù)算管理中可以考慮，凡未納入市政府對(duì)考核園區(qū)范圍又無上級(jí)財(cái)力支撐保障也不是園區(qū)重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目，不安排年度財(cái)政預(yù)算資金。

(二)進(jìn)一步完善園區(qū)全面預(yù)算管理

嚴(yán)格落實(shí)全面預(yù)算管理的完整性、科學(xué)性、執(zhí)行力，兼顧績效管理原則，對(duì)項(xiàng)目支出管理做到保證重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、提高資金利用率。

(三)強(qiáng)化園區(qū)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)管力度

依法組織收入，確保收支平衡。預(yù)算收支應(yīng)嚴(yán)格按照年度批復(fù)文件的方案執(zhí)行。加強(qiáng)對(duì)園區(qū)全面預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)園區(qū)全面預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查；審計(jì)部門對(duì)園區(qū)的預(yù)算執(zhí)行情況、建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)、決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

(四)優(yōu)化征管大環(huán)境提升服務(wù)品質(zhì)

2015年下半年，長沙市工商、國、地稅務(wù)局都將陸續(xù)在長沙金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立工商、稅務(wù)分局，這對(duì)全面提升園區(qū)稅務(wù)服務(wù)質(zhì)量和征管效率是具有劃時(shí)代意義的大事。園區(qū)從此可以擺脫“多頭管理”造成的諸多不便和弊端，并全面有效地為落地的企業(yè)開展稅務(wù)服務(wù)工作，培植長效稅源，為園區(qū)引入更多的綿延不絕的源頭活水。