民事執行檢察監督制度建構新論

李菊明

（山東政法學院 民商法學院，山東濟南 250014）

民事執行檢察監督制度建構新論

李菊明

（山東政法學院 民商法學院，山東濟南 250014）

民事執行檢察監督是化解“執行難”和“執行亂”的有力制度設計。2012年新《民事訴訟法》為民事執行檢察監督確立了法律依據，但民事執行檢察監督制度遠未建立。民事執行檢察監督制度應當著重圍繞監督范圍、方式和具體程序來合理建構。民事執行檢察監督的方式主要包括抗訴、發出糾正違法通知或者檢察建議、提出暫緩執行建議以及加強執行責任追究等。民事執行檢察監督制度是一項系統工程，借助人大、政協及社會輿論監督制度來防范檢察監督權的濫用問題也應當是民事執行檢察監督制度的必然命題。

民事執行；檢察監督；抗訴；檢察建議

一、導言

民事判決執行難、執行亂是長期困擾人民法院的突出難題，也是人民群眾反映強烈、社會各界普遍關注的熱點問題。民事執行難、民事執行亂的出現并且屢禁不絕，久治不愈，與長期以來民事執行活動缺乏有力的外部監督以及外部監督機制立法依據的缺失存在著直接關系。長久以來，基于民事爭議天然的可處分性以及私權自治理念，“檢察機關對民事訴訟中當事人權利的依法處分不干預，一般也不作監督，僅對法院審判活動進行監督”*吳衛東、韓曉榮：《民事與行政訴訟檢察監督之比較——兼論行政訴訟檢察監督的完善》，載《理論月刊》2003年第6期。，正是由于我國對于檢察院能否介入法院執行一直是立法依據缺位，直接導致各級各地法院的執行工作隨意性很強，加之執行監督主要是來自執行權行使者的自我內部監督，他們面對來自外部的檢察監督還常常表現出消極應付甚至公開排斥的態度，于是執行權時常處于放任和幾近濫用狀態。

正是受立法規定不完善、不明確之影響，一段時間以來，最高人民法院曾多次以“批復”*如最高人民法院1995年《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》（法復[1995]第5號）指出，人民檢察院對人民法院在執行程序中作出的查封財產裁定提出抗訴，于法無據，人民法院應通知不予受理；最高人民法院在《如何處理人民檢察院提出的暫緩執行的批復》（法釋〔2000〕16號）中認為，人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據。等形式對于人民檢察院的民事執行監督活動予以限制。然而，就成文法國家而言，其法治的成熟決不能僅依賴司法機關“不因循先例或不遵從成文法的字面含義進行司法解釋的司法哲學及基于此哲學之行為”*Black，Henry Campbell，Black Law Dictionary，8th ed．West Publish Co．2004．p．862．。可以說，在執行案中，對于來自檢察院的監督，法院系統長期以來一直是明確表示反對的。即使如此，在我國部分省市，地方法院和檢察院對于民事執行檢察監督的模式進行過摸索和嘗試。比如2002年9月20日，四川省人民檢察院發布《關于在民事、行政訴訟中應用檢察建議的意見（試行）》（川檢會【2002】第6號），明確將人民法院的執行案件納入到檢察院實施法律監督的范疇，并在執行案件中開始統一規范檢察監督的常用手段——檢察建議；2003年四川達州市人民檢察院就根據四川省人民檢察院意見分別就達州市中級人民法院對達州市中藥材站和達縣碑廟供銷社兩起房地產執行案件先后發出兩份檢察建議，達州市中級人民法院認真負責并給予高度重視，最終使兩起執行案件得以圓滿的解決。*又如2003 年4 月，河南新密市人民檢察院經過與法院的溝通協調，對一起債務人長期不履行債務案件的執行活動進行現場監督。在這次監督中，由于檢察機關的介入緩解了被執行人的抵觸情緒，使該案得以順利執行。此后，鄭州市兩級檢察院又對法院多起執行案件進行了監督，并及時進行宣傳，使法院和社會各界認識到檢察機關在民事執行活動監督中的積極作用，消除了法院的抵觸情緒，緩解了當事人對法院民事執行不理解、不信任的心態，形成了法院從不愿接受監督到主動邀請監督的局面。

實際上，對于民事執行的檢察監督問題，中央政法委和“兩高”早已在“暗中推動”。*從2003年開始，最高人民檢察院民事行政檢察廳已經開始就檢察機關如何對法院的民事和行政執行工作實行法律監督的問題進行調研。正是在前期司法實踐經驗積累和充分調研的基礎打牢之后，才有了2012年新修改的《民事訴訟法》的具體規定。新法涉及執行程序的重大修改之一就是擴大了人民檢察院的監督權，即人民檢察院對法院的民事執行活動同樣有權實行法律監督。至此，先前從事法學理論及檢察實務的專家和學者們呼吁了多年的民事執行檢察監督終于有了明確的法律依據，人民檢察院對法院執行工作進行法律監督“無名無分”的尷尬境地自此得以擺脫。之前由于法律依據不明，使得人民檢察院不能名正言順地行使對人民法院民事執行活動的法律監督，妨礙了國家法律的正確實施和當事人合法權益的保護。不可否認的是，在新法出臺之前的一段時間，在實行執行檢察監督這一問題上，“兩高”已經達成了基本共識。可以說，本次民事訴訟法關于“民事執行檢察監督”的規定，地方各級檢察院與法院是早有心理準備的。

然而，值得說明的是，2012年修改后的《民事訴訟法》只是解決了民事執行檢察監督“可行性”的問題，離民事執行檢察監督制度的真正確立還任重道遠，還有很多相關的立法空白需要填補，因為所謂民事執行檢察監督制度應當是包括檢察監督的原則、范圍、方式、程序以及制約等內容在內的系統規范體系。而現在來看，對于人民檢察院如何對法院執行工作進行監督，立法的規定明顯滯后，根本未能解決檢察監督的“可操作性”的問題，尚需要未來的立法從制度層面對其加以細化規定和認真建構。本文從學術研究的角度，試著對民事執行活動的性質以及以什么理論、理念和價值取向去指導執行檢察監督的范圍、方式及程序操作，去追根溯源和努力探索，以便增強檢察監督實踐的理論基礎，同時也希望本文能夠對民事執行監督的檢察實務提供一定的借鑒。

二、民事執行檢察監督的理論依據及實踐意義

（一）民事執行檢察監督的理論依據

首先，“分權制衡”學說是民事執行檢察監督的法理基礎。該理論符合馬克思主義辯證法關于事物互相依存和互相制約的基本原理，因而是一項科學合理的學說。制衡學說源起自古希臘先哲亞里士多德的分權思想。*亞里士多德提出“法治應當優于一人之治”的思想，并主張把政府的權力分為討論、執行、司法三個要素，這被視為分權思想的最早雛形。18世紀中葉，法國啟蒙思想家、法學家孟德斯鳩在他的代表性著作《論法的精神》一書中，認為專制政體是與法律的精神背道而馳、勢不兩立的，并強調但凡掌控有權力的人都難免會對手中的權力進行無有節制的濫用，要防止權力被濫用，就必須用一個權力去約束另外一個權力。換言之，在任何一個法治國家看來，在初次對權力進行配置和設計之際就必須強化權力之間的互相牽制、約束和平衡，以便從根本上杜絕權力被濫用的風險,接下來再通過配置完善的正當程序規范為權力的良性運行保駕護航。權力只有被關在制度的牢籠里，才不會致其囂張和狂妄。分權與制衡是權力制約的一種有效形式，在權力相互制衡的動態中劃定權力的界限，保障各權力的有效行使和不被侵犯。另外，根據民事訴訟法學理論通說，民事執行權兼具司法權和行政權的雙重屬性。民事執行權的這種性質使得它在運行的過程中更加具有攻擊性和恣意妄為的危險性，如果不對其加以有效的外部監督和規制，民事執行權則有可能演變成披上合法外衣的暴政工具。可以說，民事執行檢察監督制度是分權制衡理論在民事執行程序中的具體化。

其次，民事執行檢察監督是檢察權基本屬性的應有之義和必然要求。民事檢察制度最早萌芽于十二世紀的法國，后這項制度隨著法國大革命的浪潮傳入其他歐洲國家。民事執行檢察監督制度也是最早在法國得以確立的。*法國《司法院組織法》第1條規定:“在民事方面，在法律有特別規定的情況下，檢察官可依職權監視法律、裁判和判決的執行。如果上述執行與公共秩序有關，他可以依職權從事執行工作。”法國1991年頒布的新的《民事執行程序改革法》，賦予了共和國檢察官有保障判決與其他執行根據得到執行的使命（第11條），有命令其管轄區內的所有司法執達員給予協助的權力（第12條），在持有具有執行力的執行根據的司法執達員進行各種嘗試均無結果的情況下，共和國檢察官有可以收集有關的情況的權力（第39條和第41條）。將檢察權定位為法律監督權的做法，最早起源于前蘇聯。*前蘇聯解體后，俄羅斯聯邦的民事檢察制度基本沿用了前蘇聯時期的做法。俄羅斯聯邦1995年發布的檢察機關法明確規定，監督俄羅斯聯邦領域上現行法令執行是俄羅斯檢察機關的任務。在前蘇聯時期，法律明確規定檢察機關對法院執行民事判決的活動享有監督權。列寧在其《論“雙重”領導與法制》、《寧肯少些，但要好些》、《怎樣改組工農檢察院》等文章中，詳細闡述了社會主義法律監督的基本理論，并提出應當將檢察機關組建為專門的法律監督機關，“去實際地反對地方影響，反對地方的其他一切官僚主義。”*高旭：《域外民事執行檢察監督制度》，載《求是理論網》2010年7月19日。從法律監督權的定義本身看，既然法院的執行行為也是法律實施的重要組成部分，那么檢察院對法院是否依法從事民事執行行為進行監督就沒有任何理由被排除在法律監督權的管控范圍之外。應當說，法律監督權是檢察權與生俱來的固有權屬內容。檢察機關的法律監督職能理應是一個國家權力結構中用以均衡國家機器運行、發揮自我調節功能的國家監督制約機制中不可缺少的重要一環。

再次，民事執行檢察監督是社會主義民主與法治理念的體現和要求。對于人民法院的執行活動是否合法，不能任由法院自己去評判，人民法院除了受本有的內部監督機制的約束，還應主動接受合法的外部力量的善意批評和制約，唯有如此，才能保障法院執行活動完全沿著合法路徑步入正軌，樹立法院的權威和信譽。*參見徐顯明:《當事人監督論綱》，載《法學論壇》2013年第2期。這本質上就是一種民主思想的反映，是社會主義民主在法院執行權與檢察院檢察權良性互動關系上的重要體現。另外，現代意義上法治國家的基本涵義是：國家權力，特別是行政權力必須依法行使，必須嚴格限制公權力的濫用。可以說，分權制衡學說本身就是法治精神或理念的體現，是構成法治國家的基本內容之一。在我國，檢察機關享有法律監督權的制度安排充分反映了分權制衡理論和中國特色社會主義法治精神。人民法院作為執行權的主體，必須有強力的外部法律監督才能確保生效法律文書所確定的實體權利的及時實現，共保執行公正和執行效率。近年來，正是因為沒有一套規范的執行監督的外部制約機制，導致執行實踐中執行不公，執行不及時以及執行不到位的現象大量發生，老百姓“信訪不信法”，法院公信力受損嚴重，地方政府維穩壓力巨大。這絕不是我國社會主義民主法治的原有之義。*參見劉恒:《構建民事執行檢察監督制度》, 載《中國檢察官》2006年第5期。我們知道，社會主義民主與法治對于促進和實現社會的公平正義，保持全社會的安定有序具有極大的基礎性作用，加強民事執行的檢察監督，自然對于保障司法公正，維護社會主義法制的統一，促進社會的和諧穩定發揮積極的推動作用。

（二）民事執行檢察監督的實踐意義

首先，民事執行檢察監督制度能夠督促法院嚴格依法進行執行，有效化解“執行亂”與“執行難”*早在2000年11月，時任最高人民法院副院長的沈德詠就在全國法院執行工作座談會上指出：“據不完全統計，全國法院執行干警占全國法院人員數的1/10，而在全國法院每年違紀違法干警中，執行人員竟占1/3。”，從而更好地促進司法公正，重樹司法公信力。1998年，最高人民法院在其發布的《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》中最先確立了法院對民事執行“自上而下”縱向式的內部監督制度（第130條—136條），即以上級法院監督下級法院執行活動的模式開展工作。內部監督的好處在于上下級之間工作職能對口, 專業知識有順暢銜接，且有共同對話基礎，上級法院從業務指導角度行使監督權的成本相對較低，效率也高；然而其重大缺陷和弊端不可小覷，也不容回避。一方面，該監督程序的啟動過多依賴于執行法官的自由裁量權，隨意性大，勢必對下級法院的執行秩序造成一定妨礙；另一方面，上下級法院執行部門同處一個系統, 容易從部門本位主義出發, 有自己人監督自己人之嫌，很容易造成“官官相護”的錯覺。有句法諺云，“任何人都不能做自己案件的法官”。就拿最高院最近的司法公開措施來說，理論上講，法院內部的執行信息公開制度確實會“倒逼”執行法官嚴格按法定執行程序依法執行，然而如果同時沒有外部力量的有效監督，誰能保證所有執行法官將所有執行案件都能進行信息公開并接受全社會的監督？會不會存在法官只是選擇性地將部分執行案件公開？對此，2009年3月30日，最高人民法院開通全國法院被執行人信息網絡查詢平臺即為有益之探索*全國法院被執行人信息查詢平臺地址：http://zhixing.court.gov.cn/search/。；此外，2010年11月13日，全國首家執行信息查詢中心在北京市高院掛牌成立。然而，橫向的外部監督所具有的天然優勢較為明顯,檢察機關在民事執行中地位中立, 可以排除法院自身系統內各種人情世故因素的不當干擾, 超然、依法行使監督權, 社會公信度相對較高。*參見張紹忠：《民事執行監督的基礎要義》，載《貴州警官職業學院學報》2010年第4期。總之，民事執行檢察監督制度對于切實督促法院的執行工作更加有效和規范，對于提高法院執行權和審判權的公信力，重樹法院的社會威信都具有極為重要的現實意義。

其次，民事執行檢察監督制度對于增進法院、檢察院與當事人的良性信任關系，構建和諧司法環境具有非常重要的現實意義。如前所述，目前法律對執行監督的規定可操作性不強，執行法官自由裁量權過大，這給執行工作的暗箱操作留下便利空間。也就是說，大多數的執行監督案件都是法院內部運作，對當事人不透明，也正是基于當事人信息不對稱，造成的后果之一就是當事人對法院的執行工作缺乏了解，對執行法官缺乏信任，如果人民法院的執行行為侵害了當事人的合法權益，他們的權利若得不到及時救濟，就會催生執行當事人對執行的抵抗情緒，極易引發當事人的鬧訪或極端維權事件，進而影響到社會的和諧與穩定。檢察機關依法監督法院的執行活動，充分保障執行當事人的參與權和知情權，采取舉措加大監督的公開面和透明力度，讓執行當事人及公眾切身感受和體會到法治的力量，對于增進法院與當事人的良性信任關系，提升法檢兩家的權威和公信力都具有現實意義。

再次，民事執行檢察監督，是對法院獨立司法的有力保障和堅強維護。一方面，法院獨立審判和執行，重在強調人民法院的依法審判和執行活動不受其他機關、個人的非法干涉，并不是說法院的審判權和執行權不受任何制約與監督。我們強調法院審判權、執行權的獨立性的前提條件應當是首先保證審判權、執行權的公正與合法，當法院的執行權存在濫用的危險并處于違法的情勢之時，如果依然以法院執行權的獨立性去排除來自檢察院的合法監督，損害的將是人民法院自身的權威，于國于民遺禍無窮。另一方面，法院代表國家行使審判權和執行權，檢察院則是保障國家法律實施的監督機關，它們雖然工作職能各有不同，但畢竟同屬于國家司法機關，在維護國家司法公正上的目標是完全一致的，這就為法檢協作關系的維系奠定了基礎。表面上看，對法院的執行工作進行制約和監督會使執行權力分散，降低效率，但實際上，對民事執行的檢察監督可以防止和避免法官隨意決策、錯誤決策。制約和監督執行權力可以使其循著合理合法的軌跡運行，杜絕其在非法的軌道上浪費人力、物力和財力，從而保證法院執行職能的高效實現。所以，無論是為了發揮執行權力的正面能動作用還是防止權力的天生破壞性，都有必要對其加以強力制約和監督。與其說檢察監督是對人民法院執行工作的監督制約，不如說是對人民法院依法執行的有力保障。

三、民事執行檢察監督制度的建構

（一）民事執行檢察監督的基本原則

從語義學的角度考察，原則具有多方面的含義:但原則的核心意義是根本規則*參見徐國棟：《民法基本原則解釋——成文法局限性之克服》（第三版），中國政法大學出版社2001年版，第8頁。。在民事訴訟法學領域，當代絕大多數學者認為，基本原則具有立法準則的功能、訴訟參與人行為準則的功能、表征法律制度基本模式的功能、創造性司法的功能、監督司法的功能和弘揚司法理念的功能等。*參見湯維建主編：《民事訴訟法學原理與案例教程》（第二版），中國人民大學出版社2010年版，第75—77頁。有關于民事執行檢察制度的基本原則的研究,歷來都是學界和實務界上的首要問題之一。研究成果表明，民事執行檢察制度的基本原則共包括監督違法執行行為原則、事后監督原則、講求效率原則、依當事人申訴原則、法定原則、同級監督原則、有限監督原則、主動與被動相結合原則、不干預法院正常民事執行活動原則、謙抑與審慎原則、謙抑原則和程序保障原則、消極原則和必要原則等14項基本原則。上述關于民事執行檢察制度原則的研究成果確實推進了理論研究的發展，為我國民事執行檢察制度的建構提供了一定的思路。

本文結合學界和實務界既有的科研成果，認為民事執行檢察制度的基本原則應主要包括權力不得濫用原則、相互監督制約原則、監督適度和有限原則與法院內部監督相銜接原則。

1、權力不得濫用原則。首先，檢察機關對人民法院的民事執行活動什么時候進行監督，監督哪些事和哪些人，以及怎么監督都必須嚴格限定在法律框架下。也就是說，人民法院依法獨立行使民事執行權，法院的合法執行行為應當受到國家法律保護，人民檢察院不能因為“執行監督”妨礙到人民法院行使執行權的獨立性，不能以監督之名行徇私枉法之實。如果檢察機關濫用職權，將執行監督權作為非法謀私之工具，那就違背了檢察監督制度設立的初衷，必受法律譴責。其次，人民法院面對來自檢察機關的執行監督，也必須按照法律規定的條件和程序認真審查，不能在法律之外以各種形式為合法的檢察監督設置人為障礙，從而規避來自檢察機關對自己非法執行或執行不當行為的合法監督。法院認為執行活動確實存在問題的，應當及時糾正，認為沒有問題的，更應當以書面方式充分做好說明和解釋工作，法律至上，以理服人。當然，在較為復雜的執行實踐活動中，肯定會出現法檢兩家對執行是否合法產生分歧的情況，最終由誰來決斷是個問題。筆者認為，由被監督法院的上級法院來裁斷是符合當前司法體制現實的一種最佳選擇，這與司法最終裁決的原則和理念具有一致性。

2、相互監督制約原則。從中央和地方國家權力機構的配置看，一府兩院都由全國人大產生，法院和檢察院分工負責，相互配合并制約，共同追求司法公正，維護司法權威。在民事執行檢察監督制度下，各級人民法院、人民檢察院更應當建立、健全“協調配合、監督制約”的工作機制。具體而言，就是人民法院應當充分利用好“批評與自我批評”的有力武器，并且將重點放在接受外來“批評”上，也即法院要自覺接受來自人民檢察院的法律監督，保障和促進自己的執行工作依法有序推進；同時，由于司法機關依法獨立行使職權是憲法規定的基本原則，人民檢察院自然應當自覺維護人民法院合法范圍內的審判及執行獨立性，促進法律監督工作的不斷完善和規范。另外，人民法院、人民檢察院應當加強經常性聯系與相互間信息溝通，全面建立“兩院”聯席會議制度，及時協調解決執行監督工作中的相關問題，促進“兩院”工作的良性互動。當然這里還涉及到誰來監督檢察院的問題。眾所周知，人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權組織形式，是我們國家的根本政治制度。在我國，審判機關、檢察機關都由作為國家權力機關的人民代表大會產生，對它負責，受它監督。所以，本文認為，當檢察機關在執行監督過程中濫用職權，妨害到法院的正當與合法執行權時，法院完全可以向同級人民代表大會及其常務委員會反映情況，借由人大來制約檢察機關的檢察監督權，從而發揮人大的獨特監督作用。

3、監督適度和有限原則。民事案件的執行標的具有私權性質，并且法院是國家法定的專門的執行主體，而檢察院對民事執行的監督對象應嚴格限定于法院的執行活動，而不能具體介入到執行現場。*民事執行檢察監督應當只限于人民法院強制執行的合法性問題。換言之，接受檢察監督的主體不應當包括執行活動中的當事人。比如，有學者就認為“檢察院的監督不僅是糾正法院執行部門的錯，也包含著從化解‘執行難’的角度對法院執行工作的支持，例如檢察院可以去執行的現場監督當事人或案外人，督促他們主動履行法律義務，等等。”所以，民事執行檢察監督在范圍上必須有所節制，否則公權力的擴張會很容易侵害到民事主體的私權益。*參見孫加瑞：《我們需要怎樣的執行檢察監督立法》，載http://news.sohu.com/20070920/n252255858.shtml，2012年10月10日訪問。實際上，檢察院直接介入具體執行活動的這種做法明顯有越俎代庖之嫌，是對檢察監督權的過度擴張和濫用，不僅損害了人民法院執行權的獨立性，浪費司法資源，而且也容易損害當事人對私權享有的處分權。民事執行檢察監督制度的設立目的，不是要去越俎代庖，非法干預法院的民事執行工作，而是在法院執行行為違法或明顯不當之時，“由檢察機關按照法律監督的程序向執行法院或其上級法院提出質疑、糾正建議或抗訴，并最終督促法院自行糾正其不當或違法執行行為，以達到實事求是、有錯必糾的目的。”*俞其林、沈建新：《試論民事執行程序的檢察監督》，載《河北法學》2008年第10期。

4、與法院內部監督相銜接原則。沒有救濟就沒有權利。針對法院違反法律規定的執行行為，新的民事訴訟法規定了當事人、利害關系人的執行異議制度，同時也規定了案外人異議和異議之訴制度。在實踐中，但凡對同一事項，多個部門都存在一定監管職權的場合，容易發生部門之間互相推諉和扯皮，人民群眾對此深惡痛絕。具體到執行工作中，如果法院對于當事人、利害關系人或者案外人的異議不依法予以保障的，當事人既可以根據最高院的司法解釋向執行法院的上級法院申訴，提請執行監督，也可以向檢察院申訴，請求檢察院進行執行監督。前者屬于法院內部監督機制，后者屬于外部監督機制，兩種監督應當做好協調和銜接，充分尊重當事人的程序選擇權，共同維護執行當事人或執行案外人的合法權益，切忌在法院和檢察院之間產生無謂掣肘，無端消耗本已稀缺的司法資源。

（二）民事執行檢察監督的范圍

民事執行檢察監督的范圍，是指檢察院在法院執行過程中具體的監督對象以及具體的監督事項。根據兩高“高檢會[2011]2號”《通知》精神*為了貫徹落實中央司法體制和工作機制改革精神，規范人民法院執行行為，支持人民法院依法執行，最高人民法院與最高人民檢察院在2011年聯合發布《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，該通知第二條確定了人民檢察院可以對民事執行活動實施法律監督的五種情形。，從中可以看出，目前試行的民事執行檢察監督在范圍上主要存在兩個方面的大問題，一是監督范圍偏窄，其主要針對的是法院消極執行行為，并且也沒有包括所有的消極執行行為，同時還忽略了實踐中較為常見的法院違法的積極執行行為，并且也沒有將監督違法的執行法官納入其中；二是將“嚴重損害國家利益、社會利益的執行行為”也列入依當事人或利害關系人申請進行監督的情形，與檢察院保護國家利益和社會公共利益的職權明顯不符。結合民事執行理論的最新主流觀點，本文認為，民事執行檢察監督的范圍主要包括對事監督和對人監督兩大部分：

1、對事監督，即檢察院對法院執行行為的監督。根據執行權分權理論，*執行權的分離運行機制是執行改革的大方向，是大勢所趨。執行分權的目的一方面是權責明確，各司其職，各負其責，使權力運行更加順暢，有利于形成科學的執行工作流程管理機制，有利于提高執行工作效率；另一方面可以防止一個執行員對一個案件的執行包干到底，在制度上為防止執行權力的濫用和擴張所產生的腐敗問題作出制度、程序上的保證。目前比較符合實際的是“二權”分離模式，即將執行權分為執行實施權和裁決權，分別交由不同的機構和人員行使。人民法院的執行行為具體可以再分為執行裁決行為和執行實施行為。不管是執行裁判行為，還是執行實施行為，都存在消極執行和積極執行的問題。消極執行行為往往侵害的是申請執行人的利益，而違法的積極執行行為有可能侵害被執行人、申請執行人甚至是案外人的合法權益。所謂“民事執行裁決行為”，是指受理或審查需要法院執行官作出具有司法裁決性意見的裁定、決定或者命令的行為，主要包括是否受理的裁定；被執行主體的變更或追加；中止和終結執行裁定；對當事人或利害關系人所提執行異議、復議申請的審查與裁定；對案外人異議的審查與裁定；審查仲裁裁決、公證債權文書是否不予執行；暫緩執行的審查與裁定；執行回轉的審查和裁定；法院依法作出凍結、劃撥存款、扣留提取收入、查封、扣押、拍賣、變賣、拘留、罰款等強制執行措施的裁定；對妨害執行的行為人依法采取民事強制措施的審查及復議；上級法院對下級法院執行監督時的復議審查工作以及執行中法院作出的其他裁判行為。人民檢察院對此類行為進行監督，主要針對法院作出的錯誤裁定或者應當裁定而不作為的情況。所謂“民事執行實施行為”，是指法院執行員根據相應的執行依據或者執行中的裁決而應當具體開展和實施的執行行為，主要包括送達執行法律文書；調查被執行人財產；實施查封、扣押、凍結、拍賣等各種具體的強制執行措施。人民檢察院對此類行為進行監督，主要針對以下情況展開：執行員所采取的執行措施違反法定程序；超越執行依據確定的被執行人財產的范圍進行執行；錯誤地執行了案外人財產或未按法律規定為被執行人保留必要的生活費用或必需品；執行人員不作為，不依法及時采取執行措施，致使申請執行人遭受重大損失等等。*《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》第二條所列三種情形可歸至此類監督：法院收到執行案款后無正當理由超過規定期限未將案款支付給申請執行人；人民法院自立案之日起超過兩年未采取適當執行措施，且無正當理由；被執行人提供了足以保障執行的款物，并經申請執行人認可后，人民法院無正當理由仍然執行被執行人其他財產，嚴重損害當事人合法權益。

2、對人監督，即對法官在執行工作中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守、枉法裁判等職務違法與犯罪行為的監督。人民法院作為執行主體，執行立案后，執行局（或庭）法官則是整個執行程序的具體實施者，法官個人的職業道德和素養高低直接關系到執行程序是否正當、有序、合法。因此，加大對法官遵紀守法、清正廉潔、公正無私等職業操守方面的監督，可以說是從主觀源頭上預防其執行行為發生錯誤的一種監督。例如在鑒定、評估、拍賣程序中，執行法官利用職權謀取私利或者偏袒一方當事人；執行中利用職權為被執行人逃避執行提供便利；執行中有貪污受賄，私分、挪用、截留執行款物等行為。但是對執行法官的監督有必要區分個人行為和單位行為。此外，檢察機關加大對法官執行法紀和職業操守方面的偵查和公訴力度，對執行法官濫用職權、玩忽職守、貪贓枉法、權力尋租等行為時刻保持嚴打和高壓態勢，必然會對法官個人行為形成威懾和警戒，對于防止法院執行行為違法或不當具有相當積極的作用，這也應當是民事執行檢察監督的必然要求和應有之義。

（三）民事執行檢察監督的方式

監督方式作為民事執行檢察監督的具體的實現途徑，是構建民事執行檢察監督制度的核心內容之一。伴隨著“從有限監督到全面監督、從實體監督到程序監督以及從訴訟監督到社會監督的三大‘轉向’”*湯維建：《三大轉向：推動民行檢察監督制度轉軌》，載《檢察日報》2010年6月21日。，我國民事檢察監督的方式亦必須進行多元化探索。關于監督方式，高檢會[2011]2號《通知》只確認了“檢察建議”一種方式，*《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》第三條規定，人民檢察院對符合規定情形的民事執行活動，“經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執行活動實施法律監督。”第五條又規定：“對于國家機關等特殊主體為被執行人的執行案件，人民法院因不當干預難以執行的，人民檢察院應當向相關國家機關等提出檢察建議。”顯然過于單一。實際上，在司法實務中，各地方檢察機關對民事執行活動進行監督的方式不只一種，我們應當尊重其中業已成熟且行之有效的經驗做法，并在此基礎上對其加以完善和修正為宜。本文認為，民事執行檢察監督的方式應當主要包括抗訴、發送糾正違法通知書、提出檢察建議、執行中檢察和解、加強執行責任追究等。

1、對人民法院確有錯誤的執行裁定提出抗訴。在我國，抗訴是法律授予人民檢察院代表國家行使的一項重要法律監督權。根據《民事訴訟法》的規定，人民檢察院對人民法院作出的生效判決和裁定，認為確有錯誤的，有權向人民法院提出抗訴，要求法院重新審理或審查并予以裁判。*參見王德玲:《民事抗訴中的法理沖突與協調》，載《法學論壇》2012年第5期。據此，在執行程序中，既然法院也會有裁定行為，就為檢察院行使抗訴權提供了可能。當然，能夠通過抗訴方式行使檢察監督權的也只能限于執行裁決行為，即對執行程序中出現的異議和糾紛進行裁定的行為。*參見王振峰、劉京蒙:《民事執行權的構造與檢察監督》, 載《人民檢察》2009 年第23 期。比如，對于法院不予執行立案的裁定、對仲裁裁決不予執行的裁定、駁回當事人或利害關系人執行異議的裁定、駁回案外人異議的裁定等，應當賦予檢察機關抗訴的權力。在執行程序中，抗訴之后的法律后果主要是強力督促法院對執行裁定重新審查，糾正錯誤的執行裁定，一般不會引起再審程序的啟動，這是與執行程序的階段特征所決定的。關于執行裁定的抗訴程序，完全可以參照適用新《民事訴訟法》第208條、第210條、第212條和第213條的規定。

2、下達糾正違法通知書。人民法院作出的強制執行措施違反法律規定，或者法院不依法及時采取執行措施或者執行法官有意拖延，拒不出具相關執行裁定書等執行違法行為，檢察機關可以向法院下發《糾正違法通知書》，要求法院限期糾正。由于此類行為數量較多，而且類型也復雜各異，檢察機關不可能逐一通過抗訴的形式予以糾正，而且多是法院的不作為違法，缺乏相應的書面裁定，檢察機關也無從抗訴，以糾正違法通知書的形式進行監督更為直接、簡捷，當然這需要檢察官對于執行程序和專業知識掌握熟練，能精通執行業務。糾正違法通知書適用范圍較為廣泛，只要發現法院執行活動有違法之處，均有適用的余地。

3、檢察建議。檢察建議書和糾正違法通知書是檢察機關履行法律監督職能的重要手段和形式，但在實踐中如何區分適用尚無統一的標準。一般而言，檢察建議書主要適用以下方面:一是人民法院在執行管理上存在問題和漏洞，向其提出建章立制，加強管理的建議時；二是法院執行人員消極、懈怠執行或者無正當理由拖延執行的；三是對于法院執行中的各類違法行為，檢察機關認為應當追究有關執行當事人的黨紀、政紀、法律責任時。關于發出檢察建議的級別，考慮到同級的法院與檢察院之間的現實關系以及通知與建議的落實問題，本文認為應當比照檢察院抗訴監督的程序設置，宜采取“上對下，同級發”的模式，即上級檢察院發現下級法院的執行錯誤，該上級檢察院向自己的同級法院發出糾正違法通知書或檢察建議，由該法院督促自己的下級法院糾正執行違法行為或落實檢察建議事項。檢察院發現同級法院的執行錯誤的，應當報請上級檢察院按前述程序發出通知或建議。當然，為防止糾正違法通知書或檢察建議的監督方式流于形式，建議應在民事執行程序中對通知及檢察建議的效力作出明確規定，特別是人民法院沒有正當理由拒不糾正違法行為或拒不落實有關建議的責任承擔問題。

4、執行檢察和解。 執行檢察和解，是指檢察機關在受理和審查民事執行案件的申訴過程中，積極促成執行案件當事人在自愿和合法的原則下達成和解協議，從而不再執行原生效民事裁判的一種法律活動。應該說，以檢察和解的方式化解法院執行難的問題非常契合當前和諧社會建設的政治背景和司法政策。當然，民事檢察和解類似于執行和解但又有所不同。在執行和解中，法院完全處于中立地位，并且不主持、不參與雙方的和解過程；而在檢察和解中，檢察官積極在執行當事人之間充分斡旋，或主持當事人的協商和談，或提供可行性的折中方案，極力引導當事人走向和解，最終達成和解協議并履行。當然，由于沒有明確的法律依據，檢察和解協議與執行和解一樣不能成為將來強制執行的依據。

5、加強執行責任追究。 早在1998年9月，最高院發布了《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法》作為全國法院系統錯案責任追究的基本規范。*該辦法第十七條規定了執行程序中的追究范圍：“執行工作中有下列行為之一的，造成當事人或者案外人財產損失的：故意違法執行第三人或者案外人財產；故意重復查封、扣押、凍結被執行財產；故意超標的查封、凍結、扣押、變賣被執行財產；鑒定、評估、變賣被執行財產時，指使有關部門壓低或者抬高價格；故意違反法律規定，暫緩執行、中止執行、終結執行。”其中對執行法官的錯案責任追究限定在很小的范圍之內。2002年9月25日最高院又專門根據《法官法》公布了《人民法院執行工作紀律處分辦法（試行）》。同年12月28日，全國人大常委會通過了《刑法修正案（四）》，增加規定了“執行判決、裁定失職罪和濫用執行判決、裁定職權罪。”*即“在執行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施，強制執行措施，致使當事人或者其他人的利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役”。不論是執行法官違法執行的法律責任追究，還是違反執行工作紀律的違紀處分，抑或是執行判決、裁定時的瀆職、濫用職權刑事責任追究，檢察院都必須“睜大眼睛”，加大責任追究力度和強度，不能有絲毫懈怠，必須深挖執行領域的貪腐、濫權及失職分子，堅決肅清執行法官隊伍里的不法分子，此種民事執行檢察監督方式屬于“對人的監督”，只要把好“對人”關，相信法院會形成一支紀律嚴明、素養過硬、公正廉潔的執行法官隊伍，那么檢察機關“對事監督”的壓力會小很多。*參見陳玉璜：《在司法困境中探索民事執行監督新途徑》，載《法治論壇》2008年第12輯。

四、結語

民事執行檢察監督制度是一項系統工程，實用性強，其合理建構必須及時、科學、穩步地向前推進。民事執行檢察監督制度其實還包含著另外一個子命題，即“誰來監督監督者”，也就是如何以制度來防范檢察監督權的濫用問題。法國思想家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經驗”，“有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才會停止下來”。事實上，監督者被監督的命題是任何一個現代文明國家在社會法治化、政治民主化的進程中都無法繞開的結扣或者實踐悖論。美國政治家托馬斯·杰斐遜曾經有言：“人民本身是政府唯一可靠的保護者。”要達到以權利制約權力的目的，人民既要敢于又要善于行使權利。*參見廖永安等著:《民事訴訟監督制約機制研究》，湘潭大學出版社，2011年版，第42頁。所以，對于民主法治國家而言，權力監督應當主要體現為人民監督。我們認為，除了檢察機關加強自我約束和系統內監督之外，更應當重點加強全國及地方各級人大、政協對檢察機關進行執行監督的制約問責機制建設，同時，檢察機關應當對于自己的執行監督工作自覺接受全社會新聞媒體和輿論監督。總之，只有依靠人民監督，才能真正解決“誰來監督監督者”的命題。

當前，民事執行檢察監督已經有了明確的法律依據和實踐基礎，并且，最高人民法院和最高人民檢察院已經拉開了司法改革的序幕，相信執行檢察監督制度的構建和完善工作將會是未來司法改革的主攻方向之一。地方各級法院和檢察院都必須樹立“法律至上”、“維護執行當事人合法利益”的監督理念，共同為解決“執行難”和“執行亂”的司法難題獻計獻策，這也是法院和檢察院的共同職責所在，必須有所作為。同時，在如今信息化飛速發展的時代，法院、檢察院必須善于“借好外力”，主動地、徹底地揭開法院執行和檢察監督的神秘面紗，不僅要主動將執行檢察監督的全部信息向全社會公開，而且還應設置全部執行案件的“網上”、“網下”查詢系統，既保障執行當事人的案件知情權，也方便社會輿論“圍觀”監督以及檢察機關依法行使監督權。一個能將法院執行全程公開的民事檢察監督制度的構建，必將為我國法治事業的進步起到應有的作用。

[責任編輯：王德福]

Subject:New Discussion on Procuratorial Supervision System of Civil Execution

Author & unit:LI Juming（Civil and Commercial Law School，Shandong University of Political Science and Law, Jinan Shandong 250014,China）

The system of procuratorial supervision on civil execution is a powerful design to resolve the phenomenon of “chaos and difficulties of execution”. The procuratorial supervision on civil execution has been stipulated by the new Civil Procedural Law in 2012. However, the system of procuratorial supervision on civil execution is far from established. The system should focus on the reasonable construction of scope, mode and the specific procedures . The mode of civil execution procuratorial supervision mainly includes the protest, notice of correct illegal,procuratorial advice or recommendation of reprieve etc. Civil execution procuratorial supervision system is a systematic project, and it’s an inevitable proposition to guard against abuse of procuratorial supervision with the aid of supervision by National People's Congress, Chinese People's Political Consultative Conference and the social public opinion.

civil execution; procuratorial supervision; protest; procuratorial advice

2014-12-29

本文系山東省人民檢察院檢察理論研究課題——《民事執行檢察監督機制研究》（SD2013B14）的成果；山東省“十二五”高校人文社會科學研究基地民商事法律與民生研究中心資助階段性成果。

李菊明（1965-），女，內蒙古呼倫貝爾人, 山東政法學院民商法學院副教授，山東省“十二五”高等學校人文社科研究基地民商事法律與民生中心研究人員。 研究方向：民商法學、訴訟法學，婚姻法學。

D913

A

1009-8003（2015）02-0119-09