農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中政府行為的外部性

柳 楊

（集美大學(xué)誠毅學(xué)院，福建 廈門361021）

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題，和收入分配問題一樣，雖然是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，但其中政治學(xué)的色彩十分強(qiáng)烈，也與政府行為，特別是執(zhí)政者的政策導(dǎo)向有著非常密切的聯(lián)系［1］。在研究我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，不妨考慮在政府行為外部性這個角度上進(jìn)行理論切入，嘗試著探討政府行為在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這個領(lǐng)域的外部效應(yīng)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共同富裕。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程深受政府行為影響

1、政府具有推動市民化進(jìn)程的動力

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)張，縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)社會穩(wěn)定的必由之路。具體來說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，為城市的發(fā)展提供了廉價勞動力；提高了城市各種產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，改善了城市居民生活；推動了輸入地GDP的增長以及財政收入的增加，同時有效地帶動了輸出地鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［2］。因此，改革開放以來，中央政府逐步建立并完善市場制度環(huán)境，相對靈活的勞動用工制度，不斷創(chuàng)造寬松的環(huán)境促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工。

2、政府推動市民化進(jìn)程的意愿和能力不足

（1）政府的推動意愿不足

改革開放以來，尤其是財政分權(quán)后，地方政府成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。地方政府在財權(quán)與事權(quán)上出現(xiàn)嚴(yán)重不對等的現(xiàn)象，一方面財政收入受到約束，另一方面財政支出責(zé)任過大。同時，官員政績主要不是由民生改善情況，而是由當(dāng)?shù)氐腉DP增長水平?jīng)Q定。因此，基于自身利益，地方政府就會有選擇地執(zhí)行中央政府的政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主觀能動性不足。

（2）政府的推動能力不足

我國政府在行使社會服務(wù)職能方面相對缺乏經(jīng)驗(yàn)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的能力不足。其中，公共財政能力有限是重要的一個方面。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，幫助一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民，所需的總成本（包括社會保障成本、住房成本、公共管理成本、城市基礎(chǔ)設(shè)施成本、生活成本、隨遷子女教育成本、個人教育培訓(xùn)成本和機(jī)會成本）為14304.4638 元，政 府 需 支 出104147 元，占 總 成 本 的72.81%［3］。2013年，我國政府為1900萬人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（占總?cè)丝?36072萬人的1.4%）市民化支出了19787.93億元的總成本，占政府相關(guān)的最大支出總量的29.18%，將近三成［4］。但是目前國家財政預(yù)算中還沒有對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專項(xiàng)撥款，政府也難以按此比例承擔(dān)。

三、市民化進(jìn)程中政府行為外部性的表現(xiàn)

1、政府行為對市民化的影響主體是“經(jīng)濟(jì)人總體”

一般而言，外部效應(yīng)的行為主體都是經(jīng)濟(jì)個體，而政府行為對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響主體——政府，則是政治領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人總體”。作為非人格化的管理組織，政府行為也具有“趨利性”。由于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，中央政府制定一系列政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。中央政府在這一過程中可以看做是參與公共決策過程的“經(jīng)濟(jì)人總體”，構(gòu)成政府行為外部性的選擇主體。而地方政府在分級管理下成為了維護(hù)本地利益的博弈主體，一方面為了彌補(bǔ)當(dāng)?shù)貏趧恿Y源不足，允許外來勞動力流入；另一方面又以戶籍制度為借口，對流入地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在福利方面予以限制。在此過程中，地方政府則可以稱之為政治市場上施行公共決策的“經(jīng)濟(jì)人總體”，從而也就構(gòu)成了政府行為外部效應(yīng)的實(shí)施主體。2、政府推動行為的外侵性和強(qiáng)加性

外部性具有外侵性和強(qiáng)加性。因?yàn)樵诤芏嘟?jīng)濟(jì)活動中，一些利益相關(guān)者在決策過程中被排斥或不參與決策或不完全參與決策，卻不得不承擔(dān)決策的后果。而政府行為對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的影響也是外侵的、強(qiáng)加的。無論是中央政府主導(dǎo)的制度變革，還是地方政府的政策偏好，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程無論是推動還是阻礙，都對不參與或是不完全參與決策過程或者制度變革的一般民眾施加了極其重大的影響。雖然也許上述政府行為與每位公民的切身利益休戚相關(guān)，但由于政府的強(qiáng)制力，不管他們對政府的方案是否滿意，都被迫接受政府行為的后果。

3、政府推動行為的非市場聯(lián)系

外部效應(yīng)不通過市場交換形成，而是作用于他人卻沒有為之補(bǔ)償?shù)膿p失或支付的收益。政府行為對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的影響是不同經(jīng)濟(jì)體之間的一種非市場聯(lián)系。因?yàn)檎袨閷ξ覈r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的影響，無論是推動了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程還是阻礙了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程都不須為此從中獲利或是為此進(jìn)行補(bǔ)償。由于政府行為外部性受眾不僅分散而且獨(dú)立，無法形成賠付的市場，也就無法完成交易。政府行為外部性在非市場性條件下，必然無法進(jìn)行追索或賠付。

4、政府推動行為的管理型交易特征

政府行為對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的影響是在政府進(jìn)行管理型交易或者是原有的“游戲規(guī)則”被政府改變時產(chǎn)生的。建國之初，我國為了發(fā)展重工業(yè)，實(shí)行城市偏向政策，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于重工業(yè)資本密集，人均占有資本遠(yuǎn)高于輕工業(yè)，因此吸納就業(yè)的能力十分有限。于是，政府通過人民公社制度將農(nóng)村人口控制在農(nóng)村，通過票證制度保障城市基本生活品和社會福利供給，以保證政府戰(zhàn)略的有效執(zhí)行。改革開放以后，當(dāng)擴(kuò)大內(nèi)需成為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的動力，城鎮(zhèn)化成為擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力之時，政府又具有推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的動力。“游戲規(guī)則”的改變對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程產(chǎn)生的影響是政府行為外部性的表現(xiàn)。

四、結(jié)論和啟示

第一，政府行為外部性是政府為彌補(bǔ)市場缺陷而行使公共服務(wù)職能、制定公共政策過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品，它是在政治過程中產(chǎn)生的、通過改變產(chǎn)權(quán)控制或交易規(guī)則的方式對其他主體給予無需補(bǔ)償?shù)氖找婊驈?qiáng)征不可補(bǔ)償?shù)某杀镜默F(xiàn)象。與一般的私人決策過程和市場主體行為一樣，公共決策過程和政府行為也會產(chǎn)生外部性。政府的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是政府行為外部性產(chǎn)生的前提。第二，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的最大潛力所在。因此，政府具有推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力。然而，為防止市民化造成的城市居民福利流失，政府可能繼續(xù)保持城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，維持以戶籍制度為基礎(chǔ)的城市二元教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)制度，阻礙了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。以政府行為外部性為理論出發(fā)點(diǎn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)行深度剖析，可以得出：政府行為深刻影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而這正是政府行為外部效應(yīng)的體現(xiàn)。第三，政府行為外部性分為正外部性和負(fù)外部性。只要社會公共成本與政府自身成本、社會公共利益與政府自身利益存在不一致，政府行為外部性就永遠(yuǎn)存在。但是為了在一定的程度上緩解政府行為的負(fù)外部性，可以嘗試對政府行為負(fù)外部性進(jìn)行矯正和預(yù)防。因此，矯正與預(yù)防政府行為負(fù)外部性，可以考慮作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一種思路。

［1］朱光磊·中國的貧富差距與政府控制［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2002：1.

［2］［3］余小英·農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)及政府角色研究［J］.勞動經(jīng)濟(jì)，2015（6）：26－27.

［4］財政部·2013年全國公共財政收入決算表［EB／OL］.中華人民共 和 國 財 政 部 網(wǎng) 站，http：／／yss.mof.gov.cn／2013qgczjs／201407／t20140711＿1112026.html，2014－07－16.