后危機(jī)時代條件下的我國政策性銀行改革可能性與未來發(fā)展方向淺析——以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為例

摘要:近些年，隨著我國不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革、加強(qiáng)市場化程度，政策性銀行的經(jīng)營管理體制發(fā)生了巨大變化，政策性銀行的改革勢在必行。然而08年的金融危機(jī)帶來的后危機(jī)時代，給我國政策性銀行的改革帶來巨大的挑戰(zhàn)。在這樣的形勢下，我國政策性銀行的改革存在哪些可能性?其未來的發(fā)展方向是什么？成了亟待解決的問題。本文就從這兩個難題著手，以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為例，淺析后危機(jī)時代條件下的我國政策性銀行改革可能性與未來發(fā)展方向。

因為國家政策的原因，我國的三大政策性銀行——國家進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然在第二次銀行改革中做出了不小的貢獻(xiàn)，卻一直未受到應(yīng)有的關(guān)注。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為三大政策性銀行之一，在后危機(jī)時代的風(fēng)口浪尖上，應(yīng)積極做出調(diào)整，以適應(yīng)新時期的新經(jīng)濟(jì)形勢。

一、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行變革的可能性

(一)環(huán)境發(fā)生了改變

根據(jù)以往的經(jīng)驗，每一次金融危機(jī)都會對金融業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的沖擊。各國為了防止陷入金融危機(jī)的深淵，都在積極做準(zhǔn)備。因此，后危機(jī)時代往往都是政策發(fā)生巨變的時期，進(jìn)而也是帶動銀行改革可能性的關(guān)鍵時期。

1、更嚴(yán)厲的監(jiān)管機(jī)制出臺

后危機(jī)時代，各國針對危機(jī)中暴露出來的問題制定更加嚴(yán)苛的監(jiān)管制度。受金融危機(jī)影響并不大的我們國家，銀監(jiān)會也仍然把大行資本充足率的最低限制從8%提高到11.5%，銀監(jiān)會蔣副主席表示將在資本充足率、貸款集中度和拔備覆蓋率等方面對大型銀行采取更嚴(yán)苛的監(jiān)管要求。同時，國際合作因為金融監(jiān)管而變得更加密切。從今往后，已經(jīng)融入國際市場的中國大型銀行，不但要受到國內(nèi)金融監(jiān)管部門的大力監(jiān)管，還要接受國際監(jiān)管組織的聯(lián)合監(jiān)制。

2、危機(jī)過后刺激政策逐步退出

金融危機(jī)來臨時，各國為了減輕其對本國經(jīng)濟(jì)的影響，出臺了一系列激勵政策，危機(jī)過去以后，這些政策引發(fā)了資產(chǎn)泡沫風(fēng)險和通脹風(fēng)險。2010年，我國緊急出臺緊縮性的貨幣政策，大幅度提高房貸首付比例，以及貸款利率；用行政手段對房地產(chǎn)市場加以規(guī)范，阻止不良開發(fā)商破壞市場秩序的違法犯罪行為等等。這些危機(jī)時刺激政策的撤銷，長期來看，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和銀行業(yè)的發(fā)展，卻在短期內(nèi)給銀行業(yè)帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)，迫使銀行業(yè)不得不進(jìn)行變革以適應(yīng)發(fā)展。

(二)加速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)增長方式

最近的30年里，中國經(jīng)濟(jì)緊跟世界經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的步伐，也得到快速發(fā)展。這主要得益于美國超前的消費(fèi)觀念和中國的廉價勞動力。然而金融危機(jī)的爆發(fā)，迫使美國人轉(zhuǎn)變了消費(fèi)理念，開始提高儲蓄率；中國則轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，不再完全依賴廉價勞動力。2010年中央經(jīng)濟(jì)會議提出“調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長”的政策基調(diào)，后又提出“新七大產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展計劃”，這些政策的轉(zhuǎn)變對我國各行各業(yè)都造成影響，也對銀行業(yè)提出了更高的要求。尤其是政策性銀行，若要發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變原有的模式不可。

二、未來的發(fā)展方向

從西方國家政策性銀行改革的經(jīng)驗來看，我國政策銀行改革可以有三種模式：

(一)第一種模式

維持原有模式，不做大的變動，僅加大政府扶持力度，努力把單一的業(yè)務(wù)經(jīng)營好，不與商業(yè)性銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)競爭。

這種模式是成立政策性銀行緣由。要達(dá)成這種模式需要兩個條件：一是國家財政能夠成為堅強(qiáng)的后盾，確保政策性銀行的資金足夠保證整個國家的政策性金融業(yè)務(wù)的正常進(jìn)行；二是政策性銀行能夠禁得起經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，與商業(yè)銀行嚴(yán)格區(qū)分開來，專注于自身業(yè)務(wù)發(fā)展上。然而要做到這兩點(diǎn)并非易事。首先，國家財政很難做到直接給政策性銀行提供充足的資金支持，即使有這樣的實力，在經(jīng)濟(jì)市場全球化的情況下，過于明顯的財政幫扶也會遭到別國質(zhì)疑。其次，政策性銀行和商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍一直都沒有嚴(yán)格的區(qū)分，尤其是我國這種還處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期的國家更是如此。其三，如果盈虧都有國家“買單”，跟個人無關(guān)的話，員工得不得激勵，缺乏工作的動力，長期來看勢必影響銀行發(fā)展。因此，這種模式不可取。

(二)第二種模式

借鑒西方發(fā)達(dá)國家盛行的模式，即改變政策性銀行股權(quán)國有化的性質(zhì)，鼓勵其多元性發(fā)展、市場化運(yùn)作，向商業(yè)銀行過渡。

這種模式是西方國家——尤其是發(fā)達(dá)國家的一種主流觀點(diǎn)，也有轉(zhuǎn)型成功的案例。而要運(yùn)用這種模式，也同樣有兩個前提條件：一是我國的金融市場要足夠成熟到政策性銀行可以達(dá)到商業(yè)化運(yùn)作的條件；二是政府減少或停止對政策性銀行的干預(yù)，讓其自由適應(yīng)市場化競爭。從事實上來看，這兩個條件在我國目前尚處于不成熟階段。理由是：我國金融體系在長期的金融抑制下尚不完善，缺乏直接融資的渠道；市場也缺少把短期資金轉(zhuǎn)化成長期資金以支持政策性銀行業(yè)務(wù)開展的能力。同時，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，巨大的東西部差異和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)短期難以消除，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的很多領(lǐng)域仍需要大量不以盈利為目的的金融機(jī)構(gòu)的支持，如果把政策性銀行商業(yè)化，這些領(lǐng)域?qū)⒚媾R巨大的困境。因此，商業(yè)化轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)。

(三)第三種模式

保留政策性銀行享有國家信譽(yù)的隱形支持，把政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)用分賬管理或建立字母公司的方式分開管理，取消對政策性銀行與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)競爭的限制，鼓勵其通過自身努力經(jīng)營的方式達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

這種模式的實施同樣需要具備四個條件：一是準(zhǔn)確定位政策性銀行的市場。堅持其以“政策性”為導(dǎo)向的前提和基礎(chǔ)，貫徹實行政府政策的同時填補(bǔ)市場的空缺，在不違背自身屬性和宗旨的情況下適當(dāng)?shù)膮⑴c商業(yè)性業(yè)務(wù)，促使自身發(fā)展。二是明確政策性金融與商業(yè)性金融的關(guān)系。商業(yè)性注重經(jīng)濟(jì)效益，政策性注重結(jié)構(gòu)調(diào)整；商業(yè)性講究效率，政策性講究公平。兩者同樣重要。三是產(chǎn)權(quán)分明。政策性銀行作為一種財政和金融相互利用、滲透的產(chǎn)物，需要承認(rèn)政府的主權(quán)地位，保證政府宏觀調(diào)控的權(quán)威性。也要從“政府主導(dǎo)——企業(yè)被動執(zhí)行——政府包干”到“政府指導(dǎo)——企業(yè)自主經(jīng)營——利益補(bǔ)償”的轉(zhuǎn)變。四是完善經(jīng)營立法。政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)該獨(dú)立運(yùn)作、分

開考核，防止出現(xiàn)道德問題。這種改革模式是以國家信譽(yù)做根基，市場導(dǎo)向做支撐，實現(xiàn)國家目標(biāo)為目的。這樣既實現(xiàn)了政策性業(yè)務(wù)的目標(biāo)，又通過商業(yè)業(yè)務(wù)彌補(bǔ)部分虧損，一舉兩得。

這種模式似乎也得到了認(rèn)可。2009年12月17日，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在國家有關(guān)法律法規(guī)和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信貸基本制度》的指導(dǎo)下，制定了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行準(zhǔn)政策性貸款管理辦法》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。兩個《辦法》從2010 年1月1日起執(zhí)行。該《辦法》的核心是將中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)區(qū)分為政策性業(yè)務(wù)和準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)兩部分，通過分賬戶管理的方式隔離風(fēng)險。

目前農(nóng)發(fā)行的改革思路是注重內(nèi)部商業(yè)化，強(qiáng)化公司治理結(jié)構(gòu)，淡化行政色彩，從而加強(qiáng)內(nèi)部的管理。但是如何執(zhí)行，并未明確。

總結(jié)來說，這三種改革模式各有利弊，還需結(jié)合其出現(xiàn)的背景和目前具體的國情加以調(diào)整。并且目前最主要的是制定相關(guān)法律制度，讓具有“公共性”的政策性銀行改革有法可依。只有這樣，才能保證我國政策性銀行的變革落到實處。

農(nóng)發(fā)行作為繼國開行和進(jìn)出口銀行商業(yè)化改革之后唯一的一家政策性銀行，需要加強(qiáng)政策性屬性，在改革時要從治理結(jié)構(gòu)方面保證其政策性履職效率。當(dāng)前，農(nóng)發(fā)行內(nèi)部控制制度不夠健全、外部監(jiān)控部不夠完善，導(dǎo)致其功能和體制無法承擔(dān)政策性金融的戰(zhàn)略任務(wù)，需要內(nèi)外兼顧對其治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善。若要建立健全的制度，農(nóng)發(fā)行自身需要優(yōu)化內(nèi)部控制制度，財政部要建立經(jīng)濟(jì)考核和社會考核機(jī)制，監(jiān)管部門要對經(jīng)營中可能會出現(xiàn)的系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險予以監(jiān)制。

三、結(jié)束語

改革絕非一朝一夕就能完成的，我國政策性銀行改革尚處于摸著石頭過河階段，有無數(shù)種可能性，但完善內(nèi)部機(jī)制是必經(jīng)的路途。處在改革的大時代，既不可脫離國家政策指引，也不可完成依靠政策失去自主權(quán)益。