新一輪土地政策背景下加強農村集體土地利用的思考——以湖南永州為例

中共永州市委黨校 宋菊香

永州是一個典型農業大市，轄14個縣區、管理區、開發區，209個鄉鎮（辦事處），5119個行政村，鄉村人口312.88萬人。全市共有耕地面積538.34 萬畝、林地面積2135.35 萬畝、園地108.74 萬畝。根據十八屆三中全會關于建立城鄉統一建設用地市場的精神，我們先后深入市國土資源局、市農辦、市林業局等市直單位和部分縣區、有關鄉鎮和村組，就全市農村集體土地利用現狀、存在的問題及如何提高農村集體土地利用效率進行了專題調研，以期對我市經濟社會科學發展產生積極影響。

一、農村集體土地利用現狀

(一)農村土地承包經營體制不斷完善

我市于1994年開展農村土地第二輪延包工作，1998年進行了一次完善；2002年在農村稅費改革工作中又將國家征用土地面積、水毀地面積予以了核減，對農戶土地承包經營權證進行了換發。2006年又一次對全市土地延包后續工作進行了完善。2008年7月開始對全市1994年二輪延包再次進行了完善，對全市農村土地承包經營權證進行了換發，全市新簽訂土地承包合同116.2 萬份,占總農戶的91.87%，發放證書111.12萬份，占簽訂合同農戶的95.62%。從2012年3月開始，我市開展了農村集體土地所有權登記發證工作。按照2014 年市委經濟工作會議的部署，農村產權制度改革列為市委、市政府今年三大改革之一，其中2014 年基本完成新一輪全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作是重中之重。目前，全市每年農作物種植面積約為504萬畝，其中糧油作物397萬畝，經濟作物107萬畝；休閑農業面積9.17萬畝，拋荒一年以上耕地面積6萬畝，承包耕地建房面積為1.92萬畝。

(二)農村土地流轉形勢日益看好

近年來，全市上下將農村土地流轉作為加快農業現代化的“牛鼻子”，推動農業規模經營的“切入點”，實現農民增收的“突破口”，全市農村土地流轉呈現流轉加速、規模擴大、效益提升的發展趨勢。截止2013年12 月底，全市農村土地流轉面積453.02 萬畝，比去年新增149.62 萬畝，流轉率達18.31%。流轉按形式分：轉包面積99.94 萬畝，轉讓面積21.64 萬畝，互換面積14.75 萬畝，入股面積25.6 萬畝，出租面積236.62萬畝，其他形式43.95萬畝；流轉按地類分：耕地流轉153.97萬畝，流轉率達34.99%;林地流轉255.35萬畝，流轉率達13.6%；四荒地和養殖水面等流轉43.7萬畝，流轉率達24.5%。

(三)農村土地征占用管逐步規范

近年來，我市在征地工作中嚴格執行上級有關政策，實行“兩公告一登記”制度，將征收土地和補償安置方案公告張貼在鄉（鎮）、村、組內醒目的位置，同時國土部門的戶網上予以公告。告知建設項目名稱，征收土地的位置、地類、面積及土地補償安置標準，讓被征地群眾享有充分的知情權、參與權、督促權。在市本級征收土地過程中，積極推行預留地安置，鼓勵失地農民、拆遷安置戶在條件好的臨街臨路土地上從事個體經營，使被征地農民生產生活的建設用地有保障，增加就業渠道。對無地少地農民及時協助和配合有關部門在其所在村、組調整承包田，做到耕者有其田，生活基本有保障。據統計，2013年度，我市批準征收面積16847.358 畝，其中耕地6048.5055 畝，占被征收面積的35.9%；林地4890.4005 畝，占被征收面積的29.03%；其它土地5908.453 畝，占被征收面積的35.07%。其中，用于公益性項目的土地12393.863畝，占所征收土地的73.56%；用于商業性項目的土地4453.4955畝，占所征收土地的26.44%。因征地發生的矛盾糾紛共15起，因補償費用偏低引起的8起，占矛盾糾紛總數的53.33%；因安置不到位的2起，占矛盾糾紛總數的13.33%；其它原因造成的矛盾糾紛5起，占矛盾糾紛總數的33.34%。

二、農村集體土地利用存在的主要問題

(一)農村集體土地所有權不明晰

目前，土地現狀調查匯總的地類、權屬都是以行政村為權屬單位進行管理，由于行政村劃的調整、人口流動的變遷、大量資料檔案的整理等因素給我們集體土地所有權屬管理帶來了很多問題，時常產生一些權屬爭議。同時，由于新土地管理法對農村集體土地所有權發證的程序更加規范，我們市是免費發證的，鄉鎮、村人員工作積極性差，發證率較低，給我市當前的土地確權頒證工作增加了難度，影響土地流轉的進程。

(二)農村集體土地流轉不規范

主要表現在土地流轉手續不規范，一方面農村承包土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即親戚朋友流轉的多，專業大戶流轉的少；轉包、出租或代耕的多，轉讓的少；口頭協商多，文字協議少。大部分農戶與農戶之間只是口頭約定，有的農戶在轉讓時也不通過發包方，有的雖簽訂了書面流轉合同，但也存在著一些不規范的問題。有的合同內容過于簡單，有的則對流轉雙方的權利義務如違約責任、承包土地上附著物處置等規定不明確，特別是對未來情況變動的預計考慮欠周全，如有償轉讓價款以及土地被征用后雙方的損失補償等缺乏明確的界定，導致流轉糾紛時有產生。另一方面農村集體建設用地一般是自發流轉，從我們調查了解的情況看，全市絕大部分自發流轉的集體建設用地沒有合法用地使用權的批準手續。集體土地無序流轉不利于土地利用總體規劃的落實，也不利于城鄉統一的土地市場建設，更不利于鄉村建設規劃的實施。而且，土地流轉雙方一旦發生產權糾紛，由于缺乏相應法律支持，農戶的合法利益難以保障。

(三)耕地占補平衡任務艱巨

隨著經濟社會的快速發展，大量交通、能源、水利等國家和省、市重點工程在我市相繼開工，這些項目往往用地面積大，占用耕地越來越多，近幾年每年建設占用耕地達5000畝。在建設占用耕地越來越多的同時，可供開發的耕地后備資源越來越少，且開發條件也越來越差，2012年全國林地紅線的實施，耕地占補平衡的難度會越來越大。特別是2013 年我市“十百千”工程建設規模1006.19 公頃，其中中心城區冷水灘區建設規模就達401.43 公頃。預計全市需耕地占補平衡指標15000 余畝，目前，市級儲備耕地指標僅不足1000 畝，縣級儲備耕地指標幾乎為零。如不繼續新增耕地，儲備耕地指標，市委、市政府“十百千”工程發展計劃將難以實施，工程項目也難以落地。

(四)集體土地征占補償矛盾較多

一是農村集體土地征占用的補償費與出讓價格的巨大懸殊是引發征占地糾紛的主要原因，征占用地的補償標準與出讓價格成倍甚至十幾、二十幾倍的差距造成了農民的心理嚴重失衡，這種失衡往往引發失地農民尋找各種理由與政府部門或征占單位“惹是生非”。二是農村外嫁女的征地補償費很難到位。一些村規民約嚴重歧視婦女，認為嫁出去的女如同潑出去的水，村里所有的利益都不再考慮外嫁女。一般情況下，農村說話算數的家里的勢力比較大，男同志居多。因此，就算實行民主決策，大家投票決定，也改變不了事實。外嫁女的征地費用被村民平分了。三是農經部門在農村集體土地的征占補償過程中發揮的作用有限。

三、提高農村集體土地利用效率的建議

(一)堅守耕地保護紅線

我市是全省重要的農產品和商品糧供應基地，負有保障國家糧食安全的政治責任。但我市人均耕地低于全國平均水平。我們要嚴格執行耕地占補平衡制度，杜絕先建后補、先占后補的現象,同時要確保后補耕地的質量平衡。要大力推進高標準基本農田建設,要進一步完善機耕道和水利設施，提高糧食生產能力。要強化農村集體土地的用途管制，加強縣國土、規劃、鄉鎮和村的聯動執法，加大對村級違法建房的打擊力度，嚴守耕地質量紅線，防止耕地非農化、非糧化。同時，要健全土地節約集約使用制度。十八屆三中全會《決定》要求：“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。”

(二)加快賦權確權步伐

2014年，我市各級各有關部門按照市委、市政府的工作部署，把農村產權制度改革作為農業農村工作的總抓手予以高度重視，設置了改革的時間表、路線圖、任務書，落實了具體責任和措施，全市農村產權賦權確權工作正在逐步推進。一是高位推動。市里每個季度召開一次由縣區主要領導、市農村土地流轉工作領導小組成員單位參加的高規格的現場督促會，每個月由主管市長召開一次調度會，調度工作存在的問題和困難，推介先進典型，統一思想認識，強力推進工作。市級領導要聯系各縣區農村產權制度改革試點鎮，指導調度農村產權改革試點工作。各縣區要采取過硬措施，加大力度，確保在今年9月底前全面完成土地確權試點工作。二是全員參與。農村產權制度改革特別是確權頒證工作工作量大，涉及面廣，必須要全體動員，全員參與。按照“市指導、縣牽頭、鎮負責、村落實”的工作要求，市縣鄉三級派出工作隊進村入戶，宣傳、指導、協調、督促確權頒證工作。三是落實經費。各縣區認真研究和提出解決經費的辦法，做好各年度資金預算安排，切實解決確權登記頒證經費保障問題。四是加強督導。為加強督促指導工作，結合黨的群眾路線教育實踐活動，賦予市委在各縣區群眾路線教育實踐活動督導組對農村產權制度改革工作督查職能，縣區要派駐工作組到鄉鎮，鄉鎮派駐工作組到村組，做到一級督導一級，確保在規定的時間節點完成農村產權制度改革目標任務。

(三)發展適度規模經營

按照十八屆三中全會精神，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，堅持“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格規范”四項原則，《決定》指出“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。當前，我市各縣區正在全力建設土地流轉服務中心、交易大廳和仲裁機構，積極引導和培育新型農業經營主體，從而促進農業盡快實現產業化、規模化和集約化。去年，全市成立了縣區農村土地流轉服務中心13 個、鄉鎮服務中心120個、村服務站2252個，產權交易109宗，調解糾紛87起。祁陽縣農村土地流轉服務中心新建了100平方米的服務交易大廳，配備了專門人員，建立了電子發布平臺。該縣肖家村鎮借助平臺已流轉土地5.18萬畝，培育新型經營主體16家。同時，《決定》鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。農經部門一定要對進入農村土地流轉市場的工商企業的經營能力和資格進行嚴格審查，引導有實力的企業從事農業產業化、規模化、集約化的生產性服務以及適合企業化經營的種養業、設施農業和農村閑置資源的開發等。

(四)嚴格土地征占手續

建議在國土資源部門外，增設農村集體土地管理部門，可以放在農村經營管理系統，對凡是征占用農村集體土地的，必須先經農村經營管理部門審查批準，才能進入土地市場，進入國土部門的征占用審批程序。縮小征地范圍，為實現集體經營性建設用地與國有土地同權同價創造條件。同時，在新一輪土地規劃時建議國土部門拿出小部分建設用地指標分配給農民，以防此農村建房違法用地現象的發生。在考慮老百姓風俗和生活習慣的情況下，多編制集鎮規劃和新農村建設規劃。

(五)切實保護農民權益

為破解征地難題，保障農民利益，推動永州經濟趕超發展，永州市政府立足實際，出臺了永政發（2013）28號文件，填補了農村集體土地征收政策缺乏的空白，規范了征地程序，綜合考慮市場因素合理地提高了征地補償標準，并且豐富了安置方式可選擇貨幣補償安置、房屋置換安置、集中遷建安置和分散遷建安置。市政府同時強調農村集體拆遷工作同樣要做到四個落實，即落實補償標準、落實安置方案，落實重新就業，落實培訓服務。這有利于保護農民利益，又減少隨意征地行為，促進經濟社會和諧發展。

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[2]吳宇.農村集體土地發展權研究[D922.32].2013

[3]譚峻,涂寧靜.農村集體土地所有權的實現困境與對策研究[F].中國土地科學.2011;05

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