農機購置補貼政策①在吉林省的實施效果及對策

曲會朋

我國幅員遼闊，卻是山地多平原少，適合耕種的土地面積并不大。我國耕地面積為13538．5萬公頃［2］，占全部陸地面積的14．1%，約占全球總耕地面積的9%。而同時，我國人口13．7億，［3］約占世界總人口的19%，也就是說要用全球9%的耕地來養活全球19%的人口。因此，我國保障糧食安全的任務一直十分艱巨。吉林省地處東北平原［4］中部，是我國重要的糧食主產區和商品糧生產基地，研究農機購置補貼政策背景下吉林省的農機化發展道路對提升我國糧食主產區整體的農機化發展水平以及探索我國未來農機購置補貼政策的發展方向有著重要的意義。

一、吉林省農業機械化發展歷程簡單回顧

新中國成立以來，伴隨著我國經濟社會的不斷發展變革，吉林省在農業機械化經營模式方面也開始了實踐與探索。其發展歷程可分為兩大歷史時期，一是以計劃經濟為背景的國營和集體經營時期;二是以中國特色社會主義市場經濟背景下，農村家庭聯產承包責任制為基礎的農戶自營時期。

(一)計劃經濟背景下的國營和集體經營時期

建國初期，我國農業機械化發展效仿蘇聯的經營模式，實行計劃管理，建立了國營拖拉機總站。農業機械作為重要的生產資料歸國家所有，不允許私人所有。農業機械由國家統一調撥，生產任務由國家下達，機車價格和服務價格也由國家統一制定。但隨著我國社會主義改造的基本完成和經濟規模的不斷增長，其弊端逐漸顯現出來。一是國家的高度集中管理壓制了地方的機動性，不適于我國的地域廣闊、地形復雜和生產力發展不平衡的基本國情;二是大量農業機械的使用與我國工商業不發達、人多地少勞動力過剩的基本國情存在著一定的矛盾。

(二)中國特色社會主義市場經濟為背景，農村家庭聯產承包責任制為基礎的農戶和合作組織經營時期

自1978年，我國實行改革開放政策，農村進行了土地改革，確立了家庭聯產承包責任制的基本經營制度。我國的農業機械化發展也進入了一個新的時期。在這個時期，由于土地承包到了各家各戶，平均每戶經營的土地面積很小且地塊極其分散，小型農業機械使用得較多，不利于大型農業機械的使用。因此這個時期我國的小型農機具發展迅速。

進入21世紀以來，我國國情發生巨大變化，大量農村青壯年勞動力涌向城市，從事農業的勞動力急劇減少。為適應這樣的變化，農機化發展需要新的經營管理模式。吉林省的新型農機化經營模式主要有兩種:農機大戶和農機合作社。農機大戶一般是以家庭或者家族經營為基礎進行代耕作業，即在完成自耕地作業的同時，面向其他農戶進行農機服務作業。由于一家一戶的資金有限，農機大戶一般擁有的大型農機具不多，經營規模有限。農機合作社與農機大戶不同，農機合作社是公司化的模式進行經營管理，由入社社員出資成立的以從事農業生產和提供各類農機作業服務的專業合作組織，其特點是專業性和規范性。農機大戶和農機專業合作社的組織形式將是吉林省乃至全國未來的發展趨勢。

二、農機購置補貼政策在吉林省的實施效果

(一)對吉林省農業機械化裝備水平的影響

農業機械總動力、大中小型拖拉機及其配套農具的數量是反映農業機械裝備的重要代表指標，能夠反映一個國家或者地區的農業機械裝備水平。

農機總動力變動情況。吉林省的農機總動力長期徘徊在1000萬千瓦以下，直到2000年，才首次超過1000萬千瓦。而從1000萬千瓦攀升到2000萬千瓦仍然用了10年時間。所以，從農業機械總動力的增長情況看，吉林省的農業機械裝備20年來呈增長趨勢，但增長速度并不快。產生這種情況的主要原因是吉林省處于經濟不發達地區，非農業經濟對農業勞動力的吸納能力不強，農業積累緩慢，農業長期投入不足。雖然2004年之后，我國實施了農機購置補貼政策，調動了農戶購買農機的積極性，但農戶加大了對大型農機具的購買，相應地卻減少了對小型農機具的購買，因此從總體來看，農機總動力的增長速度并沒有明顯加快。

大中型拖拉機及其配套農具變動情況。吉林省的大中型拖拉機及其配套農具2004年以前，長期維持在4萬臺左右。甚至在90年代初期還出現了略微的下降。這是因為國家逐步退出了對農業機械的直接投入，改為由農業生產經營者自行投入。但由于當時農民土地規模經營較小，農民購買力低下，大型農機具的價格較高，農戶無力購買，因此導致了大中型拖拉機的擁有量呈遞減趨勢。進入21世紀之后，大中型拖拉機的擁有量逐漸上升。特別是2004年之后，國家出臺了《中華人民共和國農業機械化促進法》，開始在全國范圍內對購置農業機械實施補貼。另外，隨著城鎮化腳步的加快，土地流轉規模也開始逐步加快。這些都增加了農戶和農業合作社加大了對大型農機具的需求。2004年之后，大型農機具數量及其配套農具上升的速度很快，到2012年，吉林省的大型農機具數量已經達到39．59萬臺，與2004年相比增長了500%，年均增長達到了4萬臺。

小型拖拉機及其配套農具變動情況。吉林省的小型拖拉機擁有量始終保持增長，但增長幅度并不大。2010年，吉林省小型拖拉機的擁有量61．29萬臺，比1990年的18．6萬臺增長了329．52%，年均僅增長17．34%。這是因為，改革開放初期農戶以家庭經營為基礎，數量多但生產規模小，農戶樂于購買小型拖拉機，但國家并沒有給予一定的政策補貼，農戶的資金又十分有限，無力大量地購入各種農機具。因此，小型農機具數量一直在增長，但增長速度并不快。雖然在2004年我國實施了農機購置補貼政策，但我國的一些基本國情已經發生了變化，主要是因為隨著經濟的發展和城鎮化步伐的加快，農村地區出現了大范圍的土地流轉現象，許多地方進行了土地規模經營，雖然農機購置補貼政策加大了農戶和農業合作社購買農機具的熱情，但土地規模經營更多需要的是一些大型農機具，而不是小型農機具。所以，農機購置補貼政策實施之后，吉林省的小型農機具的數量并沒有像大型農機具一樣出現爆發式的增長，而是增長依然緩慢。

(二)對吉林省農業機械化作業水平的影響

機耕水平、機播水平、機收水平是主要的農業機械化田間作業指標，能夠代表和反映一個國家或者地區的農機化作業水平。

機耕水平。吉林省的機耕水平一直不高，2003年吉林省的機耕水平僅為27．88%，而同期我國十三個糧食主產區的平均機耕水平為54．48%，黑龍江省和江蘇省機耕水平更是已經分別達到了73．6%和76．89%。吉林省的機耕水平是從2004年之后開始出現恢復性增長，其中2006－2008年機耕面積和機耕水平上升最快，吉林省的機耕水平從2006年的35．54%躍至2009年的78．55%，增長了一倍多。這主要是實施農機購置補貼之后，提升了吉林省農民和專業合作組織購買農業機械的積極性，由于人工耕地的體力勞動十分繁重，農戶增加了耕地過程的機械化作業來代替人工作業。但2009年之后，機耕水平變化不大，基本維持在80%略多一點，主要是因為機耕水平已經達到很高的水平，要想進一步提升機耕水平已經不是單純鼓勵支持購置農機所能夠解決的，這需要更多的制度創新和農機服務體系的建立與完善。

機播水平。吉林省的機播水平并不高，農機購置補貼實施前一直整體變化不大，直到2007年才達到50%以上。主要是因為農業播種的勞動強度相對較小，在農機購置補貼政策實行之前，農戶并無動力購買農機具，多數都是人工作業。而2007年之后，機播水平出現了比較大幅的上升，到2011年，吉林省的機播水平達到了76．36%。主要是因為隨著農業勞動力數量快速下降，農村出現了一定的農業勞動力不足的情況，伴隨著我國農機購置補貼政策的實施，農戶加大了對播種機械的購買。在這些因素共同作用下，吉林省的機播水平得到了大幅度的提升。

機收水平。吉林省的機收水平一直較低，長期徘徊在10%以下，直到2008年才突破10%。這主要是因為農業收割機械多是大型機械，在國家實施農機購置補貼政策之前，多數農戶自有資金有限無力購買。但在農機購置補貼政策實施初期，也就是2004年至2007年，吉林省的機收水平提升的也并不是很快。這主要是由于吉林省的主要糧食作物是玉米，而玉米的收割機械沒有很好地與農藝相結合，玉米的機械化收獲過程中造成的浪費很嚴重，因此，雖然農機購置補貼政策降低了農戶購買大型農機具的成本，但農戶仍然不愿意運用農機進行收割。2007之后，機收的水平迅速提高，從2007年的6．5%增長到2011年的28．62%，增長了近5倍。這主要是因為我國農機的科技水平有了很大的提高，農戶的需求和購買能力也大大提高，增加了對機收機械的購買。但總體來看，吉林省與我國的其他糧食主產區相比，機收水平還不高，2011年吉林省的機收水平僅僅比四川高，排在我國十三個糧食主產區的倒數第二位。所以，吉林省的機收水平還有待加強，而且提升空間很大。

(三)需要改善的幾個方面

現行農機補貼已經使吉林省廣大農民身受益處，不僅降低了農民的購機成本，也推動了吉林省農機化的進程，提高了吉林省的整體機械化水平。在近幾年補貼政策實施的環節，有成功的經驗，也有一些需要改善的地方。

吉林省補貼項目啟動時間需要提前。農機購置補貼政策在吉林省實施以來，一般是每年的4－5月份開始報名，5月份之后第一批申請的農民才能拿到《農機購置補貼指標確認通知書》，之后才能購機。但吉林省的春耕時間在每年的五一左右，這就導致農民春天購機時無法享受補貼政策，如果享受了補貼政策，那么本年度的春耕就用不上當年購買的農機。在這樣的情況下，部分用戶選擇先行購買農機，進行春耕作業，等到第二年的5月份補貼開始時，再申請指標。但這樣風險又極大，比如2014年的補貼政策調整，40馬力以下的拖拉機不予補貼，這樣之前先購買40馬力以下拖拉機的農民都無法享受補貼了，造成了很大的抱怨。所以，建議將補貼開始的時間提前，最好在春耕之前2個月，用戶可以在春耕之前購機，并享受補貼政策。這樣可以大大拉動農民購機需求，充分發揮農機補貼的效果，提高用戶滿意度，提高吉林農機化水平。

有些農機企業的產品質量不過關，售后服務缺失。很多農戶花了幾十萬買的農機到家根本不能干活。常常是農機出去進行作業時還要帶著各種維修設備，即使這樣，也還是經常遇到問題不能作業。其主要原因是有些農機企業并不具備生產農機的資質，為了賺取農機補貼，快速上馬農機項目，在農業機械鑒定的時候用的是合乎標準的零部件，但在實際生產中，為了多賺取利潤，給農業機械使用的是劣質的不合乎標準的零部件，所以出現了農機在鑒定的時候合格，但是到農戶實際作業的時候卻經常出現故障，甚至無法保質保量地進行田間作業情況。另外，很多企業的售后服務意識極其淡薄，尤其是在農業生產的關鍵時點，對農機的跟蹤服務維修和零部件的供應不到位，使得農機出現故障得不到及時處理，耽誤農時。所以國家在選擇農機企業進入補貼目錄的時候，不但要有國家農機管理鑒定部門的參與，也要充分考慮農機使用者的意見，這個選擇過程應該更加公開透明，接受公共大眾的監督，使農機購置補貼這項惠民政策發揮更大的作用。

對農機購置補貼的宣傳力度不夠，很多農戶對于政策并不知曉或者是知曉但理解的不夠透徹，甚至有些農戶認為補貼政策是企業給予購機者的優惠讓利活動，這就造成了農民與經銷商之間的信息不對稱，給了許多經銷商可乘之機。有些企業借機抬高農機的價格，擠壓補貼資金的空間，這使得國家的農機補貼被企業提高的農機價格所稀釋，購機農戶并沒有真正得到實惠，打擊了農戶購買農機的積極性。

三、促進吉林省農業機械化發展的對策建議

加快吉林省農業機械化的發展，不僅是吉林省農村發展和農民致富的重要路徑，也是吉林省經濟社會發展的整體要求。同時，吉林省農業機械化的發展也需要政府、農戶、農機生產企業、金融機構等主體之間多角度、全方位的良性互動與合作。

(一)完善農機購置補貼政策，繼續加大政府資金的補貼力度

發達國家對于購置農機的補貼是全方位、多元化的，而且金融機構對于農機購買者普遍給予貸款支持，貸款期限長，利率也低于其他貸款利率。除了農機購置補貼和優惠貸款政策之外，一些國家還進行農用燃油補貼、農機企業減稅和農機具配件購置補貼等。吉林省作為農機機械化發展的重要區域，應從以下幾個方面進行補貼投入。一是加大對大型先進農機的補貼扶持，吉林省地處大片平原地區的自然條件決定了吉林省適宜大型農機具的作業，但是大型先進的農機具通常價格較高，所以省財政應該有所傾斜，加大購置補貼和貸款貼息力度;二是進行冬歇期補貼，東北的氣候條件決定了東北地區的冬季無法進行農業的大田生產作業，這降低了東北地區的農機具利用率，而大型農機具的價格高，投資回收周期長，農戶會喪失購買農機具的積極性;因此，在東北高寒地區應該進行冬歇期補貼，提高農戶購買大型農機具的積極性。三是對農機購買者建立信用評價制度，在土地經營權和已有農機具不能進行實物抵押貸款的情況下，逐步建立由政府擔保的信用貸款機制，增強農機購買者的融資能力。

(二)立足吉林省省情，完善地方農機法規和制度體系

吉林省相繼頒布了農機產品監理、質量投訴等相關方面的管理條例和辦法，這些法規有利于轉變各級政府思想意識和觀念，同時也在法律層面上有了明確的界定。這對促進吉林省農業機械化的發展起到了積極的推動作用，應該繼續轉變思想，加強地方農業機械化相關法規制度建設。一是要繼續宣傳和貫徹《中華人民共和國農業機械化促進法》，通過媒體加大宣傳的力度和廣度。二是要樹立大農機思想。應該清醒地認識到實現農業機械化是建立發展現代農業的重要基礎，是解決“三農”問題的關鍵，是實現農業增產農民增收的途徑。三是建立與國家法律法規相連接的配套政策和措施，引導保護好廣大農戶發展農業機械化的積極性，維護農機具生產者、使用者和經營者的合法權益，營造出農業機械化依法管理的良好外部環境和制度環境。

(三)統籌城鄉發展，促進勞動力有序流動

勞動力轉移與農業機械化發展之間有著很重要的關系。勞動力合理有序的流動是推動農業機械化發展的現實基礎。一是各級政府在促進農村勞動力轉移方面要徹底消除農民進城務工的歧視性政策，逐步建立農村勞動力就業服務管理、技能培訓和法律維權等服務體系建設，努力構建城鄉統一的勞動力就業市場，為進城農民提供平等的就業機會。二是要構建統一的社會保障制度。要想讓農民安心地離開土地進入城市生活，首要的就是要進行土地制度改革和農村社保制度的改革，建立城鄉統一的社會保障制度。三是要進一步落實普及義務教育，解決進城務工農民子女的入學問題。目前留守兒童大量存在的首要原因就是城市中農民工子女入學難，要取消歧視性的制度障礙，杜絕義務教育亂收費，使農民工的子女能夠順利入學，完成義務教育。

(四)培養高素質農機專業人才，建立農機人才供給保障機制

吉林省要采取措施盡快在全省構建農機化教育培訓體系。一是要根據東北地區的農業生產實際和農機具特點，對農技人員進行培訓。農業生產的一個顯著特點就是靠天吃飯，搶農時對于農業生產極為重要，到了農忙時節，農機具的使用頻率極高，通常是二十四小時作業。這種情況下，對農機的熟練規范操作和出故障之后的快速維修就顯得格外重要，農業生產的特殊性決定了農機操作手要不斷學習，提高他們對現代化農業機械的使用和維修技能。二是要加大對農戶的系統培訓，不斷提高農戶的文化水平和綜合素質，培養一批有知識、懂管理的現代職業農民，使農業增長方式真正轉移到依靠科技進步和勞動者的綜合素質上來。

注釋:

①2004年6月25日，《中華人民共和國農業機械化促進法》經第十屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過，并由中華人民共和國主席令第16號公布，自同年11月1日起施行。其中，第二十七條規定，“中央財政、省級財政應當分別安排專項資金，對農民和農業生產經營組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予補貼”。2004年中央1號文件明確提出，“提高農業機械化水平，對農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼”。為貫徹落實《中華人民共和國農業機械化促進法》和中央1號文件要求，增強農業綜合生產能力，促進糧食增產和農民增收，在原有補貼項目的基礎上，2004年中央財政設立了農業機械購置補貼專項資金，開始大范圍實施農機購置補貼政策。

②第二次全國土地調查主要數據成果。

③2011年4月28日，國家統計局局長馬建堂發布2010年第六次人口普查登記(已上報戶口)的全國總人口為1，370，536，875 人。

④我國的大部分耕地集中在三大平原，即東北平原、華北平原和長江中下游平原，我國的糧食主產區也大多在這三大平原。