優化西藏產業結構的稅收政策取向

　　【摘 要】近年來，西藏產業結構水平得到一定程度的改善，但仍顯示出典型的資源型、初級化特征，制約經濟增長的結構性因素依然存在。第五次西藏工作會議為西藏經濟發展提供了良好的機遇。面對機遇，西藏要通過稅收政策的改革來推動產業結構的優化升級，變粗放型增長為集約式增長，以實現經濟的跨越式發展。
　　【關鍵詞】西藏產業結構 結構導向型 稅收政策取向 結構性減稅
　　
　　一 西藏產業結構的變遷及存在的問題
　　13年來，西藏的產業結構發生了深刻的變化，結構類型出現了兩次歷史性變革。1997年，第三產業比重超過第一產業，產業結構由“一三二”型轉變為“三一二”型；2003年，第二產業比重超過了第一產業，產業結構比重又由“三一二”型轉變為“三二一”型，第一產業主導地位逐步被第三產業、第二產業替代，產業結構得到不斷優化。下面以表1相關數據進行簡單的分析。
　　表1 西藏及全國三大產業的產值結構和就業結構（1997～2009）（單位：%）
　　項
　　目
　　年
　　份第一產業第二產業第三產業
　　產值結構就業結構產值結構就業結構產值結構就業結構
　　西藏全國西藏全國西藏全國西藏全國西藏全國西藏全國
　　199737.918.375.549.921.947.55.323.740.334.219.226.4
　　199834.317.674.349.822.046.25.723.543.736.220.026.7
　　199932.316.574.450.122.545.85.223.045.237.720.426.9
　　200030.915.173.350.023.045.95.922.546.239.020.827.5
　　200127.014.471.050.023.045.16.522.350.140.522.527.7
　　200224.513.768.850.020.244.86.221.455.341.525.028.6
　　200322.012.864.149.125.746.09.321.652.341.226.629.3
　　200420.113.462.646.923.946.29.622.556.040.427.830.6
　　200519.312.160.144.825.547.49.523.855.240.530.431.4
　　200617.511.158.942.627.647.99.625.254.940.931.432.2
　　200716.110.856.040.828.847.310.826.855.141.933.232.4
　　200815.310.754.639.629.347.410.527.254.941.834.933.2
　　200914.510.354.538.130.946.310.827.854.643.434.734.1
　　資料來源：《2010年中國統計年鑒》《2010年西藏統計年鑒》
　　從產值結構看：西藏自1997～2009年，第二產業、第三產業所占比重明顯上升，第一產業比重顯著下降。三次產業在國內生產總值中所占比重排序已由1997年的“三一二”轉變為2009年的“三二一”。其演變過程與全國不具有同步性。
　　從各產業來看，第一產業比重呈單邊下跌曲線走勢，從2003年起下降趨勢有所放緩。第二產業比重經過八年的徘徊局面后從2004年起連續上升。第三產業比重經過平緩上升后，從2004年開始基本處于停滯。與全國的平均水平相比，西藏第一產業所占的比重雖然呈現出不斷下降的趨勢，但是其比重仍然偏大，說明農業依然在西藏國民經濟中起著重要的作用；從全國的平均水平來看，西藏第二產業的產值比重偏低，說明西藏以工業為主的第二產業在發展能力上還處于較低水平，工業對國民經濟增加值的貢獻較低；由于得到中央的特別關注和全國各兄弟省市的大力幫助，西藏第三產業的產值比重高于全國平均水平。
　　2003年，西藏的產業結構類型發生了一定的變化，但就業結構一直處于“一三二”的狀態上，即第一產業吸納了大部分勞動力，第二產業吸納勞動力的能力最弱，第三產業的吸納能力居中。第一產業的就業比重呈現出不斷下降的趨勢，但下降的幅度較小，其就業比重仍然遠高于同時期全國的平均水平，由此說明從事于第一產業的生產與生活依舊是西藏大部分勞動者的主要謀生方式。
　　從第二產業的角度來看，全國第二產業吸納勞動力的能力比較穩定，1997～2009年，第二產業就業比重大約維持在23%左右，西藏地區第二產業的就業比重雖然呈現出增長的態勢，但仍然遠低于全國的平均水平，說明西藏以工業為主的第二產業吸納勞動力的能力還處于較低的水平。
　　從第三產業的角度來看，1997～2009年，西藏第三產業的就業比重不斷增加，2009年達到了34.7%，吸納勞動力的能力超過全國平均水平，說明近年來西藏以旅游業、現代服務業為主的第三產業在快速發展，帶動了一部分勞動者就業。
　　二 西藏產業結構優化的戰略導向
　　通過前面的分析可以發現，西藏具有以下獨特的產業結構特征：一是西藏的工業不發達，產業結構水平仍然處于工業化的初級階段，西藏人均國內生產總值僅為全國水平的59.8%，主要原因在于工業經濟發展過慢；二是西藏第二產業產值比重過低，2009年西藏第二產業產值占GDP的比重為30.9%，比全國平均水平低15個百分點，與此相對應，第一產業占GDP的比重為14.5%，高出全國平均水平4.2個百分點；三是西藏第一產業就業比重過高，2009年西藏有54%以上的從業人員在第一產業就業，勞動生產率較低，而勞動生產率相對較高的第二產業的就業人數的比重尚不到11%。總的來說，西藏工業經濟發展不足和就業吸納能力不強是造成當前西藏產業結構水平較低，第一產業勞動力過剩、亟待轉移的根本原因。
　　針對上述特征，有必要對西藏的產業結構進行優化調整，以加快西藏工業化發展的進程。如何調整與優化產業結構有一個導向問題。區域產業結構優化的導向，是指根據產業結構演變的一般規律，經濟發展成熟水平，以及具體條件，確定產業結構優化的方向。區域產業結構優化導向選擇的基本依據是：一是該區域自然資源狀況及其基本特點；二是該區域所處的發展階段及其發展的總水平，包括產業結構的特點及存在的問題；三是國際分工及國內分工的要求。
　　區域產業結構優化調整的導向，按其經濟成熟程度的不同，一般可分為三種基本類型：一是資源導向型，即以自然資源開發為主，資源型產業占主導地位。二是結構導向型，即建立起以主導產業為核心，自然資源開發和加工制造協調發展的產業結構，直到加工制造業占主導地位。三是技術導向型，即使產業結構向高技術化方向轉變，也就是在結構調整中大力提高高新技術產業在整個產業結構中的比重，直至占主導地位。
　　就西藏目前經濟發展的現狀而言，西藏已經跨過了經濟起飛的準備階段——資源導向型階段，而處于結構導向型階段。對于西藏來說，結構導向型的調整應立足于兩個方面：一是提高工業產值在國民經濟中的比重；二是提高工業吸納勞動力就業的能力。對西藏而言，結構導向型的產業結構優化調整不僅十分必要而且相對于我國其他省份有明顯優勢：第一，西部大開發戰略的實施為西藏經濟發展提供了新的歷史契機；第二，西藏作為一個后發的經濟小省，企業較少、經濟總量小、社會負擔小、產業結構調整的代價較低、社會震動較小；第三，西藏特色資源種類較多、儲量豐富，對產業結構調整非常有利。
　　三 稅收政策影響產業結構的經濟學分析
　　稅收政策對產業結構的影響效應，主要是通過改變產品稅后價格從而改變產品的供求關系，影響經濟活動的收益和成本最終影響產業結構。具體而言，就是通過稅種的設置、稅目的選擇、計稅依據的確立、稅率的設定、稅收優惠政策的實施等措施，使得不同的商品、不同的經濟行為、不同的企業、不同的產業承擔不同的稅負，從而導致不同經濟活動的收益或成本因稅負差別而發生變化，最終引起產業結構變化。
　　第一，稅收政策調整影響產業的成本構成，進而影響產業升級。無論稅收政策如何改革調整，形成的稅收負擔都進入企業成本，影響產品的附加值和市場價格，最終影響企業的經濟效益，進而引起整個行業或產業由單位產品消耗資源多、污染多和附加值低向資源消耗少、污染少、技術含量高和附加值高的行業轉移。因此稅制的改革調整、稅負的增減必然會引起企業成本結構相應的變化，改變國民收入的分配格局，最終影響到產業結構的變動。對資源豐富而經濟欠發達地區，通過有效的稅收政策支持，可吸引外部資金和民間投資，以彌補資金投入不足，促進資源的科學利用和產業升級。
　　第二，稅收政策影響產業投資結構。稅收政策調整可以改變消費和儲蓄的比例，改變消費與儲蓄的比較利益、私人儲蓄偏好和邊際消費傾向，決定著納稅人的投資取向，進而影響投資需求與消費需求比例，從而改變產業結構。如宏觀稅負的高低影響私人投資需求與政府投資需求的比例，從而影響產業結構；征收固定資產投資方向調節稅，直接影響固定資產的實際投資規模；征收流轉稅和企業所得稅，間接影響產業投資的生成能力；調整消費稅直接影響社會消費傾向。就私人投資需求而言，稅收能夠改變不同產業的比較收益率，影響私人對特定投資品的購買傾向，從而影響投資者對投資品的購買結構。
　　第三，稅收政策改變中間需求結構從而影響產業結構。稅收政策可以對技術進步施加影響，通過多種稅式支出手段，如費用扣除、稅收抵免、加速折舊等的應用，對科技成果轉讓收入的稅收減免，鼓勵科技成果的應用轉化等直接對原材料、能源等中間產品的利用效率產生影響。通過對科技人員收入的稅收優惠，鼓勵勞動力培養和勞動力使用的科技取向，對直接關系中間產品的更新換代，從而改變各產業的中間投入率和對中間產品的需求結構，最終影響中間產品型產業的比重及其內部結構。
　　第四，稅收影響產業的所有制結構。政府通過稅收優惠，可以吸引外國資本直接投資和增加國內民間資本投資，從而引起不同產業的所有制結構變化。一定條件下采取相關稅收政策可以提高儲蓄率，為資本形成提供充足的資金基礎，也可以通過稅收政策提高儲蓄投資轉化率。對不同產業、不同產品所實施的差別稅負，必然改變相關產業和產品的原始收益率，從而直接影響不同所有制對不同產業和產品的資本投向，必然影響不同產業的資本存量，進而影響各產業的增加值和就業狀況。
　　四 運用稅收促進西藏產業結構優化的政策取向
　　1．西藏稅收政策對產業結構調整的不協調因素
　　相比其他省區，西藏目前只開征了13個稅種和2個教育費附加。具體包括：增值稅、消費稅（2009年，經自治區政府批準，開征了卷煙批發環節消費稅，進口環節由海關代征消費稅并按照國家統一規定執行，其他屬于征收消費稅的應稅產品暫不征收消費稅）、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、土地增值稅、車船稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、車輛購置稅、印花稅和教育費附加，地方教育費附加。西藏的稅收政策雖然在不斷地推動產業結構的調整，但由于各種因素的掣肘，西藏的稅收體系還不完善，與產業結構的調整還存在一些不協調因素。
　　首先，稅收優惠方式區域導向突出，產業導向薄弱。長期以來，西藏在產業結構調整中的稅收引導方式往往注重區域性優惠，產業型的優惠方式較弱，這種特點導致了稅收政策的實施效果往往不理想，與國家產業政策不相符合，也有違稅收公平原則，最終影響了稅收手段在促進產業結構調整中的積極作用。
　　其次，“費負”與“稅負”勢均力敵，不利于西藏產業政策的實施。目前，西藏還存在收費泛濫的現象，這主要是由于西藏稅收管理體制和財政管理體制存在的弊端導致的。名目繁多的收費，使得西藏制定的產業政策難以通過稅收這個工具得到貫徹。
　　最后，稅收體系尚不完整，影響西藏產業結構的優化調整。雖然近年來，西藏政府不斷完善稅收體系，但與其他省區相比，西藏目前仍然存在一些稅種還未開征，已經開征的稅種還存在一些不足之處等問題。
　　2．運用稅收促進西藏產業結構優化的政策取向
　　稅收是政府的主要政策工具，作為宏觀調控政策的重要組成部分，稅收可以體現一定時期政府的經濟政策和產業結構特點，具體反映政府政策的導向，是調控經濟運行促進產業結構優化升級的有效手段。因此，研究和制定推進產業結構優化升級的稅收政策是提高西藏經濟增長質量，推動西藏社會經濟跨越式發展的現實選擇。
　　首先，稅收推進產業結構調整的目標。運用科學的稅收政策推進產業結構優化升級，促進第一、第二、第三產業健康協調發展，逐步形成以市場為導向，以高原特色商品型農牧業、藏醫藥業、高原特色生物產業和綠色食（飲）品業和民族手工業、礦產業、清潔能源工業、旅游業，以及相關的特色民族產業為支撐，服務業全面發展的產業格局，堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現跨越式發展。
　　其次，稅收推動西藏產業結構優化升級的方式。在國家宏觀政策指導下，應從鼓勵和限制兩方面進行。鼓勵類項目主要是對經濟社會發展有重要促進作用，有利于節約資源、保護環境、產業結構優化升級，需要采取政策措施予以鼓勵和支持的特色民族產業。限制類項目主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，不利于產業結構優化升級，需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術。對不符合有關法律法規規定，嚴重浪費資源、污染環境、不具備安全生產條件，需要淘汰的落后工藝技術、產品采取措施禁止投資生產。對淘汰類禁止投資的項目，主要靠稅收以外的行政或法律手段。
　　最后，運用稅收優化西藏產業結構的政策取向。其具體措施體現在以下幾個方面。
　　第一，實行結構性減稅政策，優化稅制。由于第三產業門類多、領域寬，可容納不同層次的勞動力，對拓寬就業范圍，增加勞動力需求，降低失業率都有著舉足輕重的作用。因此，應適當降低第三產業整體稅負，這對擴大就業，增加居民收入，提高社會消費水平，促進經濟協調發展具有重要意義。
　　第二，完善有利于高新技術企業發展的稅收政策。西藏第二產業調整應鞏固發展原有基礎產業和優勢產業，培育發展高新技術和新興的高附加值行業。一是降低高新技術企業認定門檻。新企業所得稅法對高新技術企業的認定，強調是否擁有自主知識產權、在研發投入上的比例等，而西藏很多以前通過高新技術認定的企業都是代工性質，或者是購買別人的知識產權，這些代工企業很難達到新的高新技術企業標準。因此，有必要降低高新技術企業認定門檻，推動企業的轉型和產業結構的優化升級。二是給予企業產業稅收優惠。對一些具備條件的企業，采取適當的稅收扶持政策，使之建立和吸納高水平的研究和開發機構并成為參與國際競爭的技術創新主體。扶持政策應采取撥款和貸款貼息為主稅收減免為輔的支持政策體系，同時建立對風險投資的稅收傾斜政策，對風險投資公司投資高新技術企業的風險投資收入免征營業稅并在一定期限內實行較低的所得稅率，對居民投資于風險投資公司獲得的收入免征或減征個人所得稅。三是給予個人高智力活動稅收優惠。高新企業稅收優惠政策可以考慮提高企業教育經費的稅前扣除比例，使企業不僅考慮職工的基礎教育而且考慮職工，尤其是科研人員的后續教育問題，使教育終身化成為現實；對企業和個人向教育、科研項目、高科技企業的資助、捐贈允許在繳納所得稅前扣除，以提高企業和個人對教育、科技活動的關注程度；對科技人員從事技術咨詢、技術服務取得的收入實行免稅或減稅，以調動科技人員從事科技活動的積極性；對個人轉讓技術成果收入實行免稅或減稅，以降低科技投資風險，調動科技人員從事科技開發的積極性；對個人投資高科技企業取得的收入免征所得稅，以消除對個人投資高科技企業取得的收入既征收企業所得稅又征收個人所得稅的重復征稅，刺激民間個人資本投資高科技企業的積極性。
　　第三，實行有利于現代服務業發展的稅收政策。目前，西藏市場的低層次消費供大于求，而住宅、旅游、金融保險、信息服務等高層次的服務業則供不應求。這種產業機構抑制了消費升級與投資需求的擴張。因此，應該大力發展房地產業、旅游業、金融保險業、證券業等第三產業，對這些行業的營業稅率應適當降低，以降低其價格，避免因過高的稅收負擔而阻礙其發展。具體而言，對房屋的轉租行為按照租金收入扣除前期已付租金實行差額征收營業稅；降低投資物流業門檻，對除試點物流企業以外的運輸、服務企業支付的倉儲等費用允許扣除；簡化對中小企業信用擔保、再擔保機構的認定手續；同時對絕大多數娛樂業實行低稅負。
　　第四，完善中小企業所得稅制。在統一內外資企業所得稅的基礎上，應設置低稅率以體現對中小企業的照顧。主要通過包括減稅、免稅、加速折舊、增加費用扣除、允許虧損抵補、延期納稅、再投資退稅、稅收抵免等，采取直接優惠和間接優惠相結合，以間接優惠為主的形式，促進中小企業技術進步，以未來的就業創造效應抵消短期的就業擠出效應；允許小企業投資者在企業所得稅和個人所得稅之間選擇納稅。為了有效解決中小企業融資難題，可以考慮對金融機構向其提供的貸款免征營業稅；對社會投資者取得中小企業發行的公司債券（或企業債券）利息所得適當降低所得稅稅率，以提高社會投資的積極性；實行有利于中小企業的“國民待遇”等政策手段來發展以中小企業為主的非公有制經濟，強化納稅服務意識，制定出一套符合中小企業特點的稅收征管辦法。
　　第五，建立以節約能源和環境保護為目標的稅收政策。一是進一步完善資源稅的政策。在國家授權的范圍內，西藏政府可根據本地經濟狀況，提高資源稅稅率，以增加地方財力，增強地方調控經濟的能力，提高資源利用效率，減少資源浪費。二是增加環境保護稅。科學發展觀的核心是堅持可持續發展的理念，統籌人與自然和諧發展，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系，推動全社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。即人類對自然的索取必須與人類對自然的回報相平衡。當代人發展不能以犧牲后代人的發展為代價。本區域發展不能以犧牲其他區域發展為代價。又因為西藏地處高原，生態環境脆弱。因此，西藏有必要針對高耗能企業和高污染企業征收環保稅。
　　第六，完善社會保障和社會就業的稅收政策。一是開征社會保障稅。社會保障制度是社會穩定的重要機制。失業只能說是勞動力失去了勞動收入，但并不等于失去了生活收入。社會必須為失業者提供相應的生活來源，否則失業將會嚴重危及社會穩定。因此，必須建立社會保障制度。盡管目前西藏已經建立了社會保障制度，但社會保障還沒有覆蓋全社會，并且社會保障的程度也需要進一步加強。這有利于解除人們的后顧之憂，減輕人們的儲蓄欲望，刺激人們的即期消費，增加有效需求，促進經濟增長，進而增加就業，維護西藏的繁榮穩定。可以說，完善的社會保障制度具有增加就業和社會穩定的雙重效應。我國一直未開征社會保障稅，社會保障資金采用社會統籌基金的形式籌集，這種方式存在強制性不夠、欠費較多、覆蓋面過窄、地區和部門差異、管理部門眾多、管理成本較高等缺陷，影響了社會保障制度的建立健全，在一定程度上使因產業結構調整而下崗的失業人員、城市化建設過程中的失地農民、農村經濟發展過程中的剩余勞動力轉移的生存保障和再就業的技能訓練缺乏物質基礎，自由擇業的大學畢業生、自主創業的下崗失業人員、流動的社會人員的養老、醫療、教育等“后顧之憂”難以有效解決。如果開征社會保障稅，則上述問題能在一定程度上得到有效解決。二是在制定稅收政策時，要有利于農村剩余勞動力的轉移。在大力抓好城鎮就業的同時，把農村勞動力的就業問題納入整個就業工作之中，統XCe8/3fWhkhDj+5zDlssSA==籌考慮城鄉就業。消除農民進城就業的不合理限制，加強管理，合理引導。尤其是要注重大力發展以農牧產品深加工、農牧產品市場信息服務等為主要內容的農村服務業，提高西藏農牧業產業化水平，推動農牧區剩余勞動力向農牧區服務業轉移。把發展鄉鎮企業與加快小城鎮建設結合起來，充分發揮鄉鎮企業吸納農村勞動力的作用。農牧區、城市只有實行統一的稅收政策，才能真正達到公平，只有在公平稅負的前提下，各經濟主體包括經營工業的主體和經營農牧業生產的主體，才能實現公平競爭，從而優化資源配置，加快推進城鎮化進程，縮小城鄉差距，真正發揮稅收促進西藏產業結構調整的功用。
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