謝覺哉對新民主主義黨政會關系的思考

馬成

[摘 要] 執政黨、政府與代議機關作為現代民主政治的三大載體，它們之間的正常運行和良性互動是良好民主政治的基本保障。而諸如執政黨和政府間職權如何有效劃分，代議機關如何獨立的工作，政府和代議機關中的黨員如何更好完成好本職工作等許多具體問題，至今仍是中國特色社會主義民主政治建設中面臨的實際難點。謝覺哉作為陜甘寧邊區和新中國民主法制工作的最重要的奠基人之一，早在上世紀三四十年代起，就已經開始針對新民主主義形勢下，共產黨、人民政府和參議會（代議機關）間一系列問題，做出了極具前瞻性的理性思考和符合當時當地實情的制度創新與探索。

[關鍵詞] 謝覺哉 黨政會關系 一元化領導 黨團

謝覺哉是中共延安時期為數不多的，曾在黨、政、會系統均出任要職的干部之一。1940年，謝覺哉任中共陜甘寧邊區中央局副書記，并兼任陜甘寧邊區政府秘書長和政府黨團書記;1941年5月，謝覺哉擔任改組后的中共西北中央局的副書記;1941年11月，謝覺哉又在陜甘寧邊區第二屆參議會上被選為副議長，并連任了第三屆副議長。在新民主主義革命大背景下，黨、政（政府）、會（參議會）之間的分工、合作、制約關系究竟應當是怎么樣的，是他在開展工作時需要面對的重大理論和現實問題。

一、黨如何規范自己的職權

早在土地革命時期，共產黨對民主政治更多采取的是“直接領導”，即通常重大的方針、政策均由各級黨組織提出，大部分直接的行政工作也是由黨組織負責來具體布置及實施。即使作為法理上的，各級人民權力機關的群眾大會或議會、參議會，流于形式的現象同樣較為普遍：“議員不由民眾選舉，而由黨提出名單交選民大會通過;鄉長與鄉政府委員，不由鄉代表選舉，而由黨提出名單，鄉代表大會贊成?！盵1]p286

“黨委直接管事。鄉的指導員（支書）、區的民運干事或抗后主任（區書）、縣的救國會主任（縣書），在老區就直接縣書出現，他們直接解決問題，甚至人民也以直接找他們為較易解決問題。縣區鄉長反似旁觀者。這在政的干部較弱、黨的干部較強地區多如此。黨政分管，或者某件事來，黨政各有人出去，黨的人就以黨的面目直接出現。黨的會議決定了，不經政府會議就執行。黨討論的和政討論的沒有兩樣，政的會完全是‘復板，甚至說話上也沒有分別”[2]p349。

這些現象的結果：從黨的層面看，包辦入細，就難免會考慮不周，甚至會忽視某些重要方面的問題。黨與政兩大系統的干部分配不均，致使黨的干部隊伍膨大，而政府顧忌無權執行?；煜h政的界限，黨外人士覺得無權，對政權不會積極參與。政府內的黨員養成了依賴黨的不良習慣。這就在客觀上造成，在相當長的一段時間內，政權機關和人民代表機關在群眾中的威信遠不及黨在群眾中的威信。民眾只知道有黨，而不知道有政府，政權的公信力無法建立起來。

謝覺哉堅決反對黨政合一、以黨代政的思維方式和具體做法。他認為所有黨員必須首先要“三個懂得”：“一，要懂得黨只是階級的一部分，更只是人民的一部分，黨的政策必須人民了解，變成人民的政策，人民是不可包辦的，且不可強制的。包辦與強制不僅不能發揮政策的作用，且可得出相反的惡果;二，要懂得領導只是帶頭的意思，要人家跟著走，而不是代替人家走或押著人家走;三、要懂黨員有兩重身份，一方是黨員與非黨有異，一方是工作人員或人民和一般工作人員或人民是不一樣的?！盵2]p350

在他看來，所謂黨的決定只是經過黨員，并需要以工作人員或人民的資格名義，在人民中得到多數同意的一個過程。如果未能得到多數通過時，那就要看看自己的工作方法或主張上還有不足?；剡^頭自己去檢查校正，爭取下次能夠通過。各級黨委不能強迫各級民意機構服從自己，黨員和黨團，也不能用非民主手段，使政權或民意機關中的非黨干部服從自己。

至于黨的根本職權，主要是決定與掌握政策，涉及一切帶原則性的內容?！肮伯a黨領導機關的基本任務，就在于了解情況和掌握政策兩件大事”[3]p802，關于政策的實施事項，則應當屬于政務人員的職權范圍，黨不應該越俎代庖。謝覺哉建議，“比如邊區財政實施大綱、干部學校教育方針的決定、土地政策的決定……這些黨必須鄭重其事地做，不使有漏縫。黨必須以全力做這些，且只能做這些。關于這些事，不是每周都有，且不是一周的短時間就能決定。因此，黨的例會應多是研究，而不必象政務會議一樣，每次須有若干決定”[2]p350。

同時，他強調，黨要注意檢查工作與總結經驗。黨對政務實施不代庖，但并不意味不管。政府中的黨員在執行公務過程中，應該時常和黨的領導者保持聯系，告訴他執行政務的狀況。黨的領導者可提供意見，給予幫助，但絕不能干涉具體工作。在適當時黨組織可以開會聽取報告，總結經驗。自然政權中的同志，也應總結經驗，不可將工作中的困難向黨推脫。

針對實際工作中普遍存在的，許多黨的干部被指派參與去做政府的系統工作的情形，謝覺哉認為此時的黨的干部，必須要以政府人員名義出現，如“邦英至靖邊，必須受政府委托，才能去召集宣布縣長撤職的會。我前去參加綏德臨參會，必說明是代表邊府，否則只能在黨的會上講”[2]p351。同樣，若政府人員的黨員參加黨的會議時，也不能以政府人員的身份出席。倘若有些黨的工作者，工作的絕大部分內容是政權中的事情，最好安排他直接調往政府工作，這樣關系上名正言順，個人也是有能有權。

“民主集中制”作為新民主主義政權的組織原則，與個人或小集團的集中不是一樣的。集中是有統一的紀律，統一的制度，統一的領導。決定的事，大家一致遵守。而不是把無限權力，集在某個機關或某個個人身上。他特別提出，邊區的三三制政權中，蘇維埃時期存在的黨政會議不分的情況要加以避免，切忌把政的會當成黨的會，把黨內的話拿到政府上去說;也不能拿對黨員的態度對非黨人士;應該大膽聽取黨外人士的正確意見，同時某些措置上應采用或遷就黨外人士的意見，尤其是屬于政府職權范圍內的事情，不能由黨內事先決定。endprint

二、“會”的地位及運作機制

謝覺哉要求，為了實現真正意義上的民主，“首先要具有尊重民主的法治精神”[4]p360。不僅需要建立民意機關，民意機關必須要得到充分的尊重。在陜甘寧邊區，全體人民的民意機關是陜甘寧邊區各級參議會，“會”的好壞——即邊區各級參議會工作的好與壞，決定著民主能否實現及實現程度。當時邊區不少地主士紳階層對共產黨實施的參議會制度多持懷疑態度，他們說共產黨建立的參議會制度具有臨時應付性質，其實還是搞“專權”，不是真要“民主”。謝覺哉對這些謠言，做出過回應：“參議會是否帶有應付的性質——所以如此做，為要對付全國。我以為不是的。革命為的是新民主主義——包括各抗日階級，民主內容比舊民主主義更充實，這和無產階級利益一致，即今天無產階級革命的立場。即走到社會主義——可能和平地走到——必由之路。這里沒有一點虛偽……參議會的辦法，全國都是一樣，不能是那處先進些，民主階段將要過去;或者那處落后些，就要怎樣。因為革命發展雖不平衡，而要求民主和開始民主，將差不多?！盵2]p369

對于如何看待參議會和政府兩者之間的關系問題，謝覺哉將他們形象地比喻成了主人與傭人：“議會是人民直接選的，是主人，政府是議會選的，是傭人。主人對傭人有監督指揮的權利，傭人應接受主人的監督和指揮?！盵4]p360謝覺哉堅決反對將參議會列為政府的一個分支機構的提法，他同時也反對將參議會和政府兩權分立的提法。他的建議是：參議會閉會之后，政府可以擔任權力的執行機關，同時參議會常駐委員會承擔監督職責。但這種參議會常駐委員會形成對政府的監督，不能認為是制約作用。如果過度強調常駐委員會的權力，會導致政府的權力和參議會常駐委員會的權力兩權并立。

謝覺哉在擔任陜甘寧邊區參議會副議長期間，親自領導組織修訂了《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》及《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》。按照《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》，邊區參議會擁有的主要職權包括：選舉邊區政府主席及副主席、政府委員、高等法院的院長;監督、彈劾邊區各級政府政務人員;審議及批準關于邊區民政、財政、教育、建設和軍事計劃;討論通過邊區政府的財政預算;決定或廢除征收地方稅捐、決定發行地方公債;議決邊區各單行法規等。邊區和縣級參議會需選舉產生議長、副議長，常駐議員，議長、副議長為當然常駐議員，在縣以上各級參議會大會休會期間，常駐委員會代行參議會的部分職權;基層的鄉市參議會則采取立法與行政合一制，不專設議長和副議長，開會時臨時設主席團，主持會務，鄉市長是主席團當然成員，休會期間也不設常駐議員。邊區和縣級參議員同時被選為同級政府首長或政府委員時，必須退出參議會系統，不得兼任。鄉市參議員可以兼任同級政府公務人員。這些制度法規的頒布實施及完善，無形中為人民代表大會制度理論做出了偉大的先行試驗。

至于參議會中的黨員如何工作，謝覺哉認為，黨在參議會中工作的最重要一點，就是共產黨員要學會同非黨人士積極合作，共同工作。共產黨要對自己的黨員和其他非黨人士一視同仁：黨要鼓勵、保障非黨人士提案發言，黨員可以聯署非黨人士的議案，不要只署名共產黨員提出的議案，那樣會和非黨人士產生距離，共產黨員提出的提案也要征求非黨員的自愿署名?！皡⒆h會中講話要注意，特別是負一定責任的共產黨員，在發言中，切記不可自高自大，自以為是，應當做到盡可能不批評旁人。”[4]p508此外，參議會中的共產黨員應當同時遵守黨內的紀律和參議會的各項法律規定。不僅如此，他還強調，共產黨員還要認真研究邊區政府的工作報告以及各廳處的工作報告、提案，并且應當在經過參議會的中共黨團深刻討論后，再公開提出自己思考后的正式意見，務必做到共產黨員參議員在參議會會議的發言更有分量，更具意義。

三、黨團——實施黨一元化領導的載體

當抗日戰爭進入相持階段之后，嚴峻的革命形勢要求各系統上下級隸屬關系更加靈活，在各根據地內部則更加集中統一領導，以達到協調關系、提高戰斗力的目的。在這樣的背景下，中國共產黨的一元化領導體制應運產生。黨一元化領導體制的綱領性文件，是1942年9月1日中共中央發布的《關于統一抗日根據地的黨的領導及調整各組織間關系的決定》。該《決定》明確了黨委的一元化領導的原則，但同時也明確規定：“黨對政權系統的領導是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦。黨委實行集體領導，按照少數服從多數的原則作出決定。黨委做出的重大問題的決定通過自己的黨員和黨團在政權機關中得以實現”。[5]p432黨委的領導不是采取直接命令其他非黨組織的辦法，而是通過黨委派出的在非黨領導機關中工作的黨團和黨員的活動，把黨委的決定轉化為各非黨組織的決議、決定，然后再由各非黨組織去具體貫徹執行。

謝覺哉認為，一元化不等同于一元論，一元論是屬于哲學范疇的概念，一元是絕對的，不認為有其他的多元存在。而一元化的前提，已經承認有多個“元”存在著，一元化只是“把它化一下，他不是說原理，而是說應用”[2]p757。具體而言，“一元化是領導上的一元化，不是把職務集到少數人身上的一元化。主要領導人擔負某項主要職務——非他人能任的職務，是必要的。但如次要稍次要要動手動腳的職務，不去指揮人家做而都放在自己肩上：一天只有那些時間，忙不來;只有一個腦子，想不到。而人家有時間沒事做，有腦子閑不用。結果事情做不好，干部也培養不出來”。[2]p631

謝覺哉作為邊區政府黨團書記，他專門主持制定了中共歷史上的第一份關于中共黨團政府活動的規范性文件——《陜甘寧邊區政府黨團規則》（草案），草案首先明確了邊區政府黨團的任務，即“依據中央對根據地領導的統一與一元化的精神，保證黨對三三制政權的領導，統一黨員在政權機關中的言論行動，把黨的政策、黨的決定，依靠黨團的努力，取得行政機關或民意機關的通過，把黨的主張改成政府的主張并使之見諸實行”[6]。

草案提出，邊區政府黨團工作的中心，應當放在對政府工作的統一領導與掌握政策上，黨團書記應當經常照顧全局，主動地去抓住重大問題（原則的，政策的，大政方針）提出討論，不是被動應付，也不是把一切業務問題都要擺在黨團會議上去討論。政府黨團的上級黨組織是中央西北局，政府黨團要絕對服從西北局的領導，“凡西北局對政府工作的各種決議、決定或指示，必須在黨團會上做出具體實施辦法，堅決貫徹執行，如發生黨團對西北局決定有不同意見時，可以請求西北局重新討論，但在西北局未改變前仍須堅決執行，不得任意擱置或擅自改變”[6]。

草案明確了邊區政府黨團沒有超越政權組織直接下命令、下指示解決問題、強制黨外人士服從的權力，它的一切決議，只有通過正式黨員的努力在政府會議或參議會中說服非黨人士得到通過，才能產生效力。在黨團沒有說服參議會及政府的大多數，因而黨團意見未被參議會及政府通過時，必須少數服從多數，不得違反民主集中的原則，但仍須繼續向非黨人士進行說服工作，爭取最后仍能通過。如果發現黨團同志因為自己的意見與西北局有分歧，因而不堅決執行西北局的決定，這是嚴重違反黨紀的行為，應當受到訓斥與處分。

四、結語

“謝覺哉同志是我黨老一輩無產階級革命家，杰出的社會活動家，優秀的共產黨員，延安五老之一。他將畢生的精力貢獻給中國人民的偉大的革命和社會主義建設事業，為國家的繁榮、人民的幸福鞠躬盡瘁?！盵7]我們可以看到，早在20世紀40年代，身為人民政權建設的卓越的領導者和組織者，他頗具智慧地反對以黨代政，反對包辦代替，主張黨和政需要有一定的分際;他非常重視民意機構的地位與建設，反對以黨代會，同時也反對“兩權分立”，嘗試探索出一條直接民主與議行合一的新民主主義民主路徑;他認為一元化不是集權化，黨在領導政府的方式應當形成制度化，法律化，在這方面的民主實踐中，《陜甘寧邊區政府黨團規則》凝聚了謝老的智慧火花，具有石破驚天的效果。當然，啻于作者掌握資料及文章篇幅所限，謝覺哉關于黨、政、會的深度思考有待于我們進一步探究?！?/p>

參考文獻

[1]陜甘寧邊區政府文件選編（第二輯）[M].北京：檔案出版社，1987.

[2]謝覺哉日記[M].北京：人民出版社，1984.

[3]改造我們的學習.毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社.1991.

[4]謝覺哉文集[M].北京：人民出版社.1989.

[5]中共中央文件選集（第13冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

[6]陜甘寧邊區政府黨團規則（草案）[Z].中共中央西北局黨校信箋.1942.

[7]習仲勛，王震，宋任窮，程子華，袁任遠.人民公仆 黨員楷?！o念謝覺哉同志誕辰一百周年[N].人民日報.1984-4-27.

責任編輯 吳自鋒endprint