導(dǎo)言

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”。我國目前仍處于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的階段，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為仍時(shí)有發(fā)生，這不利于市場配置資源決定性作用的充分發(fā)揮。我國《反壟斷法》明確禁止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為。為此，有關(guān)行政機(jī)關(guān)展開了反壟斷執(zhí)法。幾年來的反壟斷執(zhí)法狀況有待加以梳理，以作為后續(xù)深入研究的基礎(chǔ)。在導(dǎo)言部分，我們將對(duì)這一狀況做一個(gè)概觀式的描述，試圖揭示出后續(xù)深入研究的問題意識(shí)。同時(shí)，嘗試提出一些制度層面的思考，以供專家學(xué)者深入論證。

一、規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的實(shí)踐

（一）依法查處并公開典型案件

2008年《反壟斷法》實(shí)施以來，國家發(fā)展改革委高度重視規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為，運(yùn)用執(zhí)法建議、行政指導(dǎo)等方式，依法查處并公開了一系列典型案件。

1.河北省交通運(yùn)輸廳等部門濫用行政權(quán)力排除限制競爭案

2014年，國家發(fā)展改革委依法向河北省人民政府發(fā)出執(zhí)法建議函，建議其糾正河北省交通運(yùn)輸廳等部門印發(fā)文件對(duì)本省客車實(shí)行50%通行費(fèi)優(yōu)惠的行為。河北省交通運(yùn)輸廳進(jìn)行積極整改，對(duì)與本省客車對(duì)開的外省籍客車實(shí)行同等優(yōu)惠待遇，保證了公平競爭的市場秩序。據(jù)有關(guān)客運(yùn)企業(yè)反映，此舉可以為其每年節(jié)省近150萬元的經(jīng)營成本。

2.山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭案

2015年3月，國家發(fā)展改革委依法向山東省人民政府發(fā)出執(zhí)法建議函，建議其糾正山東省交通運(yùn)輸廳指定特定企業(yè)建設(shè)運(yùn)營道路運(yùn)輸車輛動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，并限制山東省內(nèi)車載定位終端型號(hào)和價(jià)格的行為。目前，山東省交通運(yùn)輸廳已全面放開了監(jiān)控平臺(tái)市場和車載定位終端市場，取消了不合理的價(jià)格限制，恢復(fù)了相關(guān)市場的正常競爭秩序。

3.云南省通信管理局濫用行政權(quán)力排除限制競爭案

在國家發(fā)展改革委指導(dǎo)下，2015年6月，云南省發(fā)展改革委對(duì)云南省通信管理局牽頭組織移動(dòng)、電信、聯(lián)通、鐵通云南分公司簽訂協(xié)議，約定開展贈(zèng)送活動(dòng)范圍、幅度、頻率的行為進(jìn)行了處理，督促云南省通信管理局停止相關(guān)做法，并對(duì)參與該壟斷協(xié)議的四家電信運(yùn)營商予以處罰。國家發(fā)展改革委也就此與工業(yè)和信息化部溝通，建議其指導(dǎo)各省區(qū)市通信管理局加強(qiáng)對(duì)《反壟斷法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高依法行政能力，對(duì)轄區(qū)內(nèi)類似行為進(jìn)行清理規(guī)范。

（二）對(duì)政府部門進(jìn)行競爭倡導(dǎo)

國家發(fā)展改革委還高度重視對(duì)政府部門的競爭倡導(dǎo)，促進(jìn)提高政府部門的競爭意識(shí)。一方面，對(duì)其他部門和委員會(huì)內(nèi)有關(guān)司局在宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策、體制改革等方面出臺(tái)的政策措施，從維護(hù)市場競爭的角度提出意見，防止相關(guān)政策排除和限制市場競爭。另一方面，加強(qiáng)與國務(wù)院反壟斷委員會(huì)成員單位的溝通聯(lián)絡(luò)，通過信息通報(bào)、業(yè)務(wù)研討、組織培訓(xùn)等形式，宣傳普及《反壟斷法》，引導(dǎo)有關(guān)部門做好競爭合規(guī)工作。

二、規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為面臨的主要問題

我國《反壟斷法》正式實(shí)施還不到七年，總體上仍處于起步階段。從近幾年的執(zhí)法實(shí)踐看，規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為仍面臨較大困難。

（一）部分行政機(jī)關(guān)競爭意識(shí)普遍較弱，習(xí)慣于過度干預(yù)市場

我國經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來，一些行政機(jī)關(guān)仍習(xí)慣于運(yùn)用行政手段，過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，認(rèn)為在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高管理效率方面，“有形之手”比“無形之手”更有效；有的甚至認(rèn)為，放任競爭必然會(huì)導(dǎo)致惡性競爭，造成市場混亂。因此，會(huì)不自覺地實(shí)施一些限制競爭的行為。部分行政機(jī)關(guān)管理理念落后、競爭意識(shí)不強(qiáng)，是導(dǎo)致濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的根本原因。

（二）現(xiàn)有體制機(jī)制難以有效預(yù)防和制止行政壟斷

一是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為只有執(zhí)法建議權(quán)，不能直接予以糾正。《反壟斷法》規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力、排除限制競爭的行為，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，這弱化了《反壟斷法》的法律威懾力，也不利于樹立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威。二是對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為，限于事后救濟(jì)，缺乏事前預(yù)防。反壟斷執(zhí)法屬于事后規(guī)制，即使有關(guān)行為得到及時(shí)制止，但市場競爭和政府公信力已經(jīng)受到一定程度的損害。三是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有待加強(qiáng)。我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)管理部門，反壟斷執(zhí)法不是其唯一或者主要的職能。在調(diào)查濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為時(shí)，容易受到其他部門的干擾和影響，難以保證足夠的獨(dú)立性。

（三）執(zhí)法資源有限，地方執(zhí)法積極性有待加強(qiáng)

一方面，中央級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資源非常有限，除了調(diào)查濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為外，還要查處大量的壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位的行為，對(duì)辦案數(shù)量和質(zhì)量產(chǎn)生較大制約。另一方面，由于濫用行政權(quán)力排除限制競爭案件一般涉及地方政府，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法時(shí)往往存在較大顧慮，執(zhí)法難度較大，限制了相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的深入有效開展。

三、規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的思考

為有效規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為，應(yīng)按照事前預(yù)防與事后規(guī)制相結(jié)合、行政處理與競爭倡導(dǎo)相結(jié)合、積極執(zhí)法與完善體制相結(jié)合的原則，在繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)反壟斷執(zhí)法的同時(shí)，進(jìn)一步完善有關(guān)制度，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的有關(guān)行為。

（一）繼續(xù)加大反壟斷執(zhí)法力度

當(dāng)前階段，反壟斷執(zhí)法是規(guī)制行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的有力手段。一方面，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不成熟，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為仍時(shí)有發(fā)生，需要進(jìn)一步加大反壟斷執(zhí)法力度，努力維護(hù)公平競爭的市場秩序，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮。另一方面，執(zhí)法是最好的普法。通過查處典型案件并予以公開曝光，特別是充分發(fā)揮查處大案要案的示范效應(yīng)，有效警示政府部門，明確有關(guān)行為界限，促進(jìn)其公平競爭意識(shí)的提高。

（二）探索實(shí)施公平競爭審查制度

在有關(guān)政策制定過程中即進(jìn)行公平競爭審查，考量其對(duì)市場競爭的可能影響，可以有效預(yù)防行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的行為。為此，可以考慮我國有關(guān)法律規(guī)定和執(zhí)法體系，并借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議采取政府部門自查和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督相結(jié)合的方式，構(gòu)建公平競爭審查制度。一方面，根據(jù)“誰制定誰審查”原則，由制定有關(guān)政策措施的政府部門承擔(dān)主要審查責(zé)任，從維護(hù)競爭角度對(duì)有關(guān)政策措施進(jìn)行自我審查，并形成審查報(bào)告向社會(huì)公布。對(duì)于一些重大復(fù)雜的情況可以向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)征詢意見。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任：通過加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法和競爭倡導(dǎo)，督促政府部門做好競爭審查工作；借鑒有關(guān)國家做法，制定競爭評(píng)估指南，將核心限制競爭行為和當(dāng)然豁免行為以清單形式列明，為政府部門提供更加清晰的分析框架和法律預(yù)期。

（三）建立后評(píng)估制度

后評(píng)估制度是指對(duì)已實(shí)施的政策措施，定期對(duì)其執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在問題等進(jìn)行客觀調(diào)查和綜合評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期經(jīng)濟(jì)效果、是否產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的競爭損害，以達(dá)到及時(shí)糾偏的目的。在有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施一定時(shí)期后，建議由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)政策是否達(dá)到預(yù)期目的及影響市場競爭的情況進(jìn)行評(píng)估。對(duì)沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果或產(chǎn)生競爭損害的政策措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行或進(jìn)行必要修改。

（四）系統(tǒng)推進(jìn)規(guī)制體系的完善

規(guī)制濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為，不是一部《反壟斷法》能夠完成的任務(wù)，也不能單單依靠行政執(zhí)法，需要從深化改革的高度及立法、司法、執(zhí)法多個(gè)維度和系統(tǒng)推進(jìn)。首先，要從更高層面上確立市場競爭的優(yōu)先地位，在推進(jìn)政治體制改革和深化經(jīng)濟(jì)體制改革中最大限度地予以體現(xiàn)。其次，發(fā)揮人大監(jiān)督、行政訴訟對(duì)行政壟斷的規(guī)制作用，形成立法監(jiān)督、司法審查、行政執(zhí)法“多輪驅(qū)動(dòng)”的局面。最后，要加強(qiáng)競爭倡導(dǎo)，培育競爭文化，只有社會(huì)具有了良好的競爭文化，才能真正管住“有形之手”，保障市場配置資源決定性作用的充分發(fā)揮。

（責(zé)任編輯：陳越峰）