縣級事業單位內部控制現狀及措施

橫山縣財政局 曹斌

內部控制原本是單純的企業管理學分支，是一類管理控制方法的總稱，但由于具有非常高的管理能效與泛用性，所以其應用領域不斷擴展，在政府機關、行政事業單位也得到了較為合理的應用。我國在2012年底正式發行了《行政事業單位內部控制規范（試行）》后，內部控制更成為了各級事業單位管理的必要手段，普及度與應用度都得到了極大提高。本文將以縣級事業單位為針對對象，分析內部控制目前的應用情況，并提出優化措施。

一、縣級事業單位的內部控制特征

縣級事業單位屬于相對基層的事業單位，因而在內部控制上有一些獨特之處。具體來說，由于處于基層，內部控制項目的規模相對較小，但在分類上比較瑣碎、繁雜；內部控制風險的來源比高層更多，而且風險大多與外部環境聯系緊密，控制難度更高；內部制衡的片面性較強，目光相對短淺，而且由于各部門的聯系更為直接，對控制監督有更高的需求；內部控制目標的動態性過強，有時其變化幅度甚至會超出內部控制制度的規定范疇。以上四方面的特征為內部控制規范中四項原則的落實造成了阻礙，因此縣級事業單位對內部控制提出了較為特殊的需求。

二、縣級事業單位的內部控制需求

(一)縣級事業單位對內部控制的全面性需求

對縣級事業單位來說，內部控制既要能控制經濟活動的總體決策，保障事業單位經濟運作的大方向無誤，又要能控制經濟活動細致、具體、繁多的執行過程，監督每一個環節的運作情況，因此，縣級事業單位對內部控制具有全面性需求[1]。因為縣級事業單位具有控制對象繁多、瑣碎的特征，所以這種全面性需求更為強烈。

(二)縣級事業單位對內部控制的安全性需求

無論哪個層級的事業單位，其內部控制必然面臨控制風險，這些風險絕大多數是經濟活動風險與業務風險，前者包括資金短缺風險、資金撥付風險、資產安全風險等，后者包括行政審批風險、權利濫用風險、監管風險、行政執法風險等。這些控制風險為內部控制提出了安全性需求[2]。縣級事業單位的控制風險中，有相當一部分與外部環境有過于緊密的聯系，所以很難憑借純粹的內部控制手段實現完全控制。這種情況一定程度上擴展了縣級事業單位安全性需求的需求范圍，換言之，縣級事業單位的內部控制對單位內部、內外接口甚至相關聯的外部環境都提出了安全需求。

(三)縣級事業單位對內部控制的制衡性需求

根據財政部的相關規范可知，行政事業單位的內部控制需要遵循制衡性原則，一方面提高事業單位內部各個部門的相互配合程度，保證日常工作的執行效率，另一方面令不同部門之間可以相互制約[3]。縣級事業單位下屬的各個部門的聯系往往比較直接，部分部門的工作領域甚至有較大的重疊，因此部門之間的矛盾比較嚴重，部門交流不暢、相互漠視的現象時有發生。這就更需要通過內部控制手段對各個部門加以制衡，明確各個部門的分工、責任、義務、權利，并適當平衡，消減內部矛盾，這樣才能實現進一步的相互制約。

(四)縣級事業單位對內部控制的適應性需求

內部控制是一種針對性較強的管理控制手段，因此在實際應用中對適應性的需求很高。縣級事業單位原本就視地域、行政區劃的不同而存在較大的差異，而且因為與外部環境聯系緊密，容易受到外界影響，所以一套內部控制方案基本不可能長時間、大范圍的適用。為了保證內部控制方案與縣級事業單位的適性，除了要根據事業單位的具體特征訂立各自的內部控制方案外，還要注意定期對內控控制方案進行更新。

三、縣級事業單位的內部控制現狀

(一)控制意識分歧較大

根據相關調查可知，隨著內部控制相關規范的出臺與實施，縣級事業單位的工作人員大多已經對內部控制的重要性有了足夠的認識，但在對內部控制主要方向的看法上存在著較為嚴重的分歧。目前來看，事業單位工作人員除了對內部財務控制的看法較為統一外，對其他控制目標的看重程度都存在很大的差異，具體來說，縣級事業單位無法決定內部控制的第二重點是信息控制、合法控制、發展控制還是運營控制。這種控制目標的不明確令內部控制產生了一定的混亂，控制能效被削弱了。

(二)控制環境比較惡劣

如前文所述，縣級事業單位的內部控制有兩個重要的控制環境，一個是內部環境，一個是外部環境，二者相互依存，相互影響[4]。從目前內部控制工作的展開情況來看，外部控制環境相當惡劣，由于事業單位的內部控制剛剛開始實施不久，對外宣傳比較薄弱，所以外部人士對內部控制的了解程度還比較低，兼之內部控制的不透明程度很高，外界意見比較大。這種不滿更影響到縣級事業單位的內部環境，對內部控制的推行造成了一定程度的阻礙。

(三)財政控制難度過高

行政事業單位的財政運作情況往往非常復雜，尤其是縣級事業單位，不僅資金來源繁多，運用分配瑣碎，資金流動曲折，而且許多資金有多重管理模式，即使是專業財會人員也很難勝任難度如此高的財政控制工作。縣級事業單位的內部財政控制通常由自身固有的財會人員負責，但事業單位大多并非與金融、財政有直接關系的單位，因此財會人員的專業程度不高，有相當一部分只懂得基礎的財會知識，這些人員根本無法負擔連專業人員都覺得困難的內部財政控制工作。

(四)控制制度落實困難

以財政部頒布的內部控制規范為依據，各縣級行政事業單位的內部控制制度已基本趨于完善，但這些制度目前的落實情況并不理想。導致控制制度落實困難的原因除了上述的目標不明、環境惡劣、人才短缺外，還有兩點主要原因：其一是在訂立內部控制制度時好高騖遠，脫離實際情況，訂立了超出自身執行能力的制度[5]；其二是沒有建立與內部控制配套的監督審查體系，相關人員對制度落實缺乏積極性。

四、縣級事業單位的內部控制措施

(一)通過交流學習統一控制意識

縣級事業單位的相關人員之所以會對內部控制目標產生諸多認識差異，主要是因為對國家相關規范的了解程度不一，部分人員對內部控制的了解不夠到位，混淆了內部控制的最終目的和衍生價值。為了令全體人員對內部控制的認識統一起來，最好的措施就是彼此交流學習，提高縣級事業單位對內部控制的總體認知程度。另外一方面，這種交流學習同時還可以加強各個部門的聯系與相互認知，緩解部門矛盾，對內部控制制衡性需求的滿足有著積極意義。

(二)通過擴大宣傳改善控制環境

縣級事業單位對內部控制的宣傳不能再局限于內部宣傳，要更積極地走出去，借助媒體的力量，提高外部人士對內部控制的認知，營造更為友好的外部環境。同時，要加強內部環境對外部環境的影響力，讓內部環境去改善外部環境，而不是被外部環境的負面作用所影響[6]。此外，也要嘗試提高內部控制的透明程度，通過網站、電子公示板等媒介，將內部控制的過程和結果適當公布出來，既能增進社會對內部控制的了解，又能提高內部控制的監督能效。

(三)通過外部合作完善財政控制

由于事業單位內部財政控制的復雜程度過高，想在短時間內將原有財會人員的水平提升到能夠負擔這種工作需求并不現實，所以為了解決當下的內部財政控制問題，需要借助外部專業人士的力量。縣級事業單位可以考慮從專業金融或財政機構聘請專業的財會人員，將他們和原有的財會人員編組成內部財政控制的負責團隊，由專業財會人員負責提供必要的財政知識，由原有財會人員提供事業單位的財務運作經驗，以此維持內部財政控制體系的正常運作，同時還可以提高原有財會人員的工作素質。

(四)通過強化監督落實控制制度

內部控制制度的落實是一項綜合性工作，因此首先要落實上述三項措施，為控制制度的落實奠定必要的思想基礎、環境基礎、人力資源基礎，然后還要對內部控制制度進行合理化優化。具體來說，一方面要優化控制制度本身，結合縣級事業單位的實際條件與工作能力，調整控制制度在落實上的難易度，另一方面要建立內部控制的配套制度，尤其是監督制度，通過嚴格的監督、審查、評估確定內部控制制度的落實情況，提高相關人員的工作積極性。

總之，內部控制已經在我國的各級事業單位中得到了全面的展開，其實施能效的差異也逐漸顯現出來。各縣級事業單位可以適當參考內部控制能效較為優益的同類單位，吸收其內部控制措施中的優秀之處，與自身的實際情況相結合，盡快提高自身的內部控制水平。

[1]陳海濤.事業單位內部控制環境建設不足及治理對策[J].企業科技與發展,2012（15）

[2]張慶龍，聶興凱.政府部門內部控制研究評述與改革建議[J].會計研究,2011（6）

[3]陳麗君.加強縣區級行政事業單位內部控制已勢在必行[J].財經界（學術版）,2011（11）

[4]徐國強，朱宇，李宇立.行政事業單位內部控制實證研究[M].東北財經大學出版社,2010

[5]傅韶松.我國事業單位內部控制體系分析與方案設計[J].行政事業資產與財務,2012（4）

[6]孟悅.基于內部控制的事業單位資產管理：模式設計與實現路徑[D].東北財經大學,2013