對企事業單位養老保險制度并軌的思考

□ 李 文

所謂養老保險制度并軌，是指對機關事業單位人員實行和企業職工基本相同的養老保險制度。最近幾年，社會保障事業受到全社會的高度重視，機關事業單位人員和企業職工退休養老金待遇的差距過分懸殊引起了社會的普遍關注和不滿，影響了社會和諧，要求企事業單位養老保險并軌的呼聲越來越高。2015年1月份，國務院出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，按照要求，機關事業單位養老保險制度從2014年10月1日起進行改革。我們要抓住這一改革契機，對公務員和事業單位人員養老保險制度進行創新性改革，做到與企業職工養老保險制度的并軌與銜接到位，構建一個令人民群眾滿意的中國特色社會主義養老保險體系。

一、企事業單位養老保險“雙軌制”的成因與缺陷

20世紀90年代初，我國率先對企業職工養老保險進行了改革。此后經過很多年的實踐，我國一步步建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，對各個各類企業之間的退休費用負擔進行了平衡，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。隨著時代的發展和改革的深化，這一養老保險制度模式已經基本覆蓋了各類所有制企業職工和城鎮居民。而在我國機關事業單位，養老保險制度多年來一直維持原樣，改革進度沒有進步，企業養老保險開始改革的時候，機關事業單位沒有參加，一直延續著20世紀50年代確立的離退休制度，養老金仍由國家財政和單位按照退休前工資的一定比例支付，工作期間不需要交納任何費用。這就是“雙軌制”的由來。

現如今，我國經濟飛速發展，社會進步加快，對養老保險制度提出了新的要求，由此機關事業單位長期以來一直延續的養老保險制度的矛盾開始不斷暴露:一是現行的養老保險繳納方式給國家財政和單位帶來了較大的財政負擔。因為公務員和事業單位從業者實際上并沒有繳納養老保險費用，等他們到年齡退休時，養老保險費用完全由國家財政或單位承擔。隨著近年來公務員和事業單位人員大量增加，國家財政和事業單位的負擔越來越大。二是阻礙了人才的合理流動。由于機關事業單位與企業之間養老保險制度模式不同，企業職工繳納養老保險費，而機關事業單位人員不繳納，這導致人才在由一方向另一方流動時，由于養老保險關系相互轉移接續存在的障礙，使人才無法順利調動，從而制約了人力資源的有效配置。三是機關事業單位與企業之間的退休費存在很大的差距，激發了社會矛盾。如今，機關事業單位退休人員的養老金替代率在90%以上，而企業職工養老金的替代率僅在40%左右，遠低于國際上通用的50%的警戒線標準。當前企業職工和公務員退休金差距大約是2～4倍，同類人員之間的養老金待遇差距拉大，必然會導致企業職工產生不公平感，不利于社會的和諧穩定。

多年來雖然一些地方開展了機關事業單位養老金改革試點，但多數僅是在形式上繳納養老保險費用，養老保險體制和機制并沒有發生根本改變。2008年，國務院在5個省市開展了事業單位養老保險制度改革試點，雖然遇到了不少的阻力，但也取得了一些成功的經驗，為這次機關事業單位全面實施養老保險制度改革奠定了實踐基礎。

二、完善企事業單位養老保險制度“并軌”改革的措施

機關事業單位人員和企業職工養老金“并軌”改革的目標是兩者之間人員實行大致相同的養老保險制度模式，養老金待遇確定和調整機制基本相同，在制度和規則上體現公平。國務院《決定》頒布后，拉開了我國機關事業單位的退休保障制度的改革帷幕。但我們從《決定》內容來看，不管是機關事業單位養老保險制度改革，還是與企業養老保險的“并軌”，都僅僅是確定了思路框架，具體措施還需要進一步完善。

(一)進一步完善并軌后養老保險制度體系。這就要求我們必須對基本養老保險費的繳納方式進行明確規定，改變以往員工不繳費的方式，由單位和個人共同負擔;對基本養老金計發辦法進行改革，待遇水平與繳費相關聯，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制，同時，要保持基本養老金正常調整頻率，對機關事業單位退休人員和企業退休人員的退休金發放數額和漲幅進行統籌考慮，以保持社會和諧穩定;建立規范的規章制度，加強對養老保險基金的管理和監督，以確保養老保險基金安全;要建立機關事業單位和企業之間養老保險關系轉移正常接續工作，促進不同性質單位人員的合理流動;要逐步完善職業年金制度，規范管理，拓寬投資渠道，保證職業年金的保值增值。

(二)妥善解決“賬戶欠繳”的歷史遺留問題。機關事業單位養老保險制度改革實施后，對不同繳費年限的人員退休后的養老金如何發放問題，可借鑒企業養老保險制度改革之初的處理方式。對改革實施后參加工作、累計個人繳費年限滿15年的人員，按照制度設計正常發放基本養老金。對改革實施前參加工作的“老人”和“中人”，沒有實際繳費的年限，要做視同繳費年限來處理，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。對其繳費“欠賬”，可以通過政府轉移支付和國有資產化轉等措施，由國家財政補繳充實賬戶，不能指望通過加大企業和職工的當前負擔來填平歷史債務，從而保證改革的總體平穩運行。這意味著，改革越是往后推遲，單位和職工養老賬戶的虧欠就越大，國家財政買單的代價也就越大。因此，為有效降低改革的代價和成本，為構建公平的國民養老保險基本制度和運行規則，養老金并軌改革盡早實施對各方都有利。

(三)處理好并軌后企事業單位職工養老保險待遇差別問題。企事業單位養老保險制度“并軌”重在轉機制，“并”的是基本制度模式，“并”的是養老待遇確定和調整機制，也就是要把以前不同群體遵循的不同的規則，“并”成一個統一、公平的規則。并不是要把所有人的養老待遇“并”在同一個水平上，不是要把各類不同群體的待遇拉平。因此，養老保險制度的“并軌”制不應該通過降低機關事業單位養老金待遇去實現和企業職工養老金的拉平，而應該通過“補低縮差”來實現養老金待遇的公平。也就是說，改革要側重于提高養老金低的企業職工的待遇，以此來縮小機關事業單位人員和企業職工養老金之間的差距。這需要財政的大力支持。

(四)建立養老保險基金的安全和保值增值機制。養老基金不同于一般的投資基金或者投機基金，通過市場投資來實現養老基金的保值增值，必須堅持安全和穩健投資的原則，拓寬投資渠道。根據當前國情，可采取實業投資、購買政府債券、投資公司股票、購買企業債券、委托金融機構進行信托投資、銀行存款等多種形式進行基金的保值增值管理。在投資的過程中，必須要建立保障儲備資金的投資機制，以此來保證養老保險基金安全性與流動性。通過規范和加強基金管理，取得部分資金的投資效益，從而保證在通貨膨脹的情況下，確保退休人員養老金的及時發放。

(五)完善社會保險立法。在我國機關事業單位，一直以來存在的問題就是對于養老保險制度的改革速度過于緩慢，跟不上時代發展，究其原因，缺少社會保險立法是癥結所在。黨的十八屆四中全會指出，要建設完備的法律體系，推進多層次多領域依法治理，在企事業單位，要推薦實行養老保險并軌制，想實現這個目標，必須完善我國社會保險立法。