淺析部門預算管理中的問題及解決措施

云南省昭通市綏江縣財政局 李興靈

一、部門預算管理過程中的問題

(一)部門預算編制和批復環節的問題

預算編制的過程短，時間緊，準備不充分，質量低。縣級部門預算在每年的十月份左右才布置，很多單位不通知就不準備。編制時，在往年基礎上增加，獅子大張口，盡量編項目，時間要求又非常緊，草率上報，一上數據給財政部門下達預算控制工作造成很大壓力和工作量。

財務部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，預算編制與預算執行，預算管理與資產管理、政府采購和基建管理等經濟活動脫節。在預算編制過程中，僅由財務部門一兩個人和單位負責人就把下年度預算的編制工作完成，沒有與業務部門進行有效溝通，工作不對接，導致執行中存在相互脫節。

預算項目不細、編制粗糙，隨意性大，導致預算約束力不夠。由于時間緊，基礎工作不夠，沒有對預算項目進行認真細化測算，導致預算數據不準確，在執行過程中不嚴謹，預算約束力不夠。

預算審批時間緊，審查不嚴格。由于人民代表大會會期短，相關專業人士又潰乏，在審查過程中，不能做到以專業的視角一一核實，基本上同意財政部門的列報，原則上都是一致通過。

預算批復較晚，給預算執行造成困難。人民代表大會2-3月份召開，本級預算4-5月份下達，而上級專款得下半年甚至年末下達，但預算執行從1月1日起已經開始，預算項目不能得到及時實施。

單位內部預算指標分解批復不合理，甚至內部不分解不批復，導致內部各部門財權與事權不匹配，影響部門職責的履行和資金使用效率。

(二)部門預算執行中存在的問題

預算執行是預算管理中的重要環節，預算編制的再好，如果預算執行做得不好，等于前功盡棄。當前，預算執行實行國庫集中支付、政府采購等一系列改革，取得一定的成效，但是，預算執行中仍存在著資金收支和預算調整隨意無序，無預算、超預算等問題，影響預算的嚴肅性。

1、預算執行經常超支

一方面由于公用經費標準制定不合理、定額低，在編制工作經費預算時考慮支出需要也不夠充分；另一方面預算執行受到的政策性、突發性因素的影響多，預算執行中存在著不確定性大，很多部門的實際支出總會大于預算支出。

2、預算到位不及時

傳統預算安排思想及財政收支年初不確定性影響著預算的下達進度，預算分次下達。很多項目都是上級下達，要求本級配套，但上級指標遲遲不到，很多項目不能按時實施，導致年終支出壓力大。

3、隨意調整預算，人大批準預算鋼性約束力不強

因部門預算上年末編制，且隨意性大，突發性因素多，不確定性情況容易發生，也致財政部門不能按年初預算一次性下達預算指標，財政部門在預算執行時還要把一部分精力投入到追加預算上。人大批準的預算失去了鋼性約束，導致許多部門在預算執行中只想著如何爭取財政資金，而不重視有效使用資金，造成了追加預算不透明和財政資金分配不公平。

4、政府“收支兩條線”管理不嚴格，非稅收入實質上仍游離于預算外

已經實行了多年的非稅收入“收支兩條線”管理，但是在編制部門預算時，少報或隱報收入，以便在預算執行中增加靈活性。非稅收入并沒有真正意義上屬于預算內財政資金，作為返還性經費安排。因此財政部門經常在追加預算，也造成追加預算不透明和財政資金分配不公平。

5、部門對預算執行缺乏分析，溝通不暢，導致預算執行進度偏快或偏慢

部門、單位在預算執行過程中，財務部門與業務部門沒有進行很好地溝通，不對預算的執行情況進行分析和內部公開，事權與財權相分離，管錢的與做事的不在同一步調上，沒能對項目實施進度與資金支付進度進行有效的統一，導致基本支出進度偏快，項目支出進度偏慢，年終形成較大的結余資金。

6、財務監督不到位

很多地方現行的會計集中核算實際上就是會計代辦制。政府各部門、單位的會計是財政部門的人員，但他們是在為別的單位做賬，寬嚴都為難，不好定位自己的角色，就干脆純粹地記賬。這使得日常會計核算在空間上和時間上與會計監督脫節。當會計的責任主體不明確時，一旦出現財務管理上的問題，會計集中核算中心與具體的經濟行為單位間會相互推諉。再者，日常財務管理不參與單位的具體經濟業務，這容易出現財務監督管理盲區。許多政府部門認為自身不負責財務收支管理，與自身部門關系不大，因而沒有主觀能動性做好財務管理監督工作。

7、審計監督滯后

審計都是在預算執行年度結束后才進行，只能對無法掩蓋的違法違規行為進行事后查處。發現時已造成財政資金的浪費，難以彌補。就算違規支付的資金能追回上繳國庫，但預算年度已結算，無法沖銷以前年度支出，不能復原，如作非稅收入上繳，虛增以前年度支出和以后年度收入。

(三)部門預算在決算階段存在的問題

未按規定編報決算報表，不重視決算分析工作，決算分析結果未得到有效運用，單位決算與預算相互脫節，導致預算管理的效率低下。目前的部門決算報表的編制工作注重的是“編”。決算工作期間，因上級各種各樣的考核指標，如：農林水投入增長率必須達到多少個百分點，教育支出必須占到當年地方GDP的百分之幾，國防、公共安全支出必須保持多少個百分點的增長，三公經費支出必須在去年的基礎上壓縮多少，財政年終結余不能超過當年財政支出的百分之幾等等，如此之多的要求，報表只能“編”。另外，部門決算工作只作為一項獨立的財務工作，并不對決算數據進行細致深入地分析，不能為預算管理工作提供有力的數據信息，預算與決算相互脫節。

未按規定開展預算績效管理，評價結果未得到有效應用，導致預算管理缺乏監督。預算部門、單位并未把預算績效管理提上工作日程，財政部門安排績效評價工作，也是單位財務人員填報表、編報告，應付了之，更談不上評價結果的有效應用，審計、財政檢查不到的地方就是監督的盲區。

二、對于上述問題的解決措施

(一)提高認識，轉變觀念，重視部門預算的編制工作

1、加大對部門的預算知識、內部控制制度的培訓普及力度

知識就是力量，要提高部門、單位對預算編制工作重要性的認識，必須先普及相關知識，從知識層面來改變對預算工作的看法和認識。通過當地電視、廣播、干部會議、單位會議等多途徑、多次數、分步驟向政府機關工作人員灌輸相關知識。

2、將預算編制質量與財政資金分配掛鉤，從切身利益出發來關注預算編制工作

部門預算編制的質量好壞，直接關系到自己下一年度經費需求的保障程度、各項工作任務是否能正常開展和順利完成。故可以從預算編制質量上來逼迫部門、單位認真對待預算編制工作。

3、預算工作早準備、早安排，按時編報

早日提醒并敦促預算部門做好下年度預算編制工作的準備。首先從人員配置上做準備，單位領導應親自主持預算編制工作，組織一批政治素質好、業務能力強、具備一定專業知識的人員來集中匯審編制預算。其次根據政府工作規劃、部門下年度工作打算以及對以前年度財務數據的細致分析等方面做準備，一要充分考慮各項業務所需資金，二要考慮財力可能，不要盲目大張口，要項目，三要把握工作重點，對所需資金進行合理排序，保證重點工作的開展，在財政部門規定的時間內上報高質量的部門預算。

4、提高人大審批預算的約束力

政府應在人民代表大會召開前提前向大會財經委提交預算草案，給人大以充足的時間進行審議。人民代表應對各部門工作情況進行充分調研，人民代表大會財經委應加強財政、預算等知識的學習更新，以更快、更準確地對預算草案進行審議，提高預算的鋼性約束力。預算的編制和審批環節都要求高質量，預算的法律效力和鋼性約束力才能得到有效保障。

(二)加強預算過程管理，提高預算執行力度。

1、加強預算執行過程監督

財政、紀檢、審計聯動，分小組，分領域對當年預算項目進行跟蹤監督，促進項目實施進度與資金支付進度，從過程中減少違法違規行為的發生，及時發揮財政資金應有的效應，促進社會各項事業的有序發展。

2、早日下達預算

嚴格執行新預算法關于預算下達的規定，加強監督，建立違法處罰機制，及時分解下達人大批復的預算，確保預算的執行進度。對于已經人大批復的年初預算中的經常性項目、當年必須開展的項目早日下達預算指標。

3、加強預算執行情況分析

財政部門、預算部門要指定專人在年度預算執行中定期和不定期地對預算情況進行分析，查找問題，并在單位內部一定的范圍內公開，大家監督，大家敦促。對于預算執行中的偏差及時查找原因，提出解決措施并研究落實。

4、嚴格控制追加預算

除突發性因素、政府特殊工作安排追加項目外，不得隨意追加工作經費。

(三)加強決算管理與績效評價

1、重視決算的編制與分析，有效利用決算分析結果

預算部門、單位應當加強決算管理，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結果運用，建立健全部門、單位預算與決算相互反映、相互促進的機制。

2、加強預算績效評價管理

建立嚴格有效的預算績效評價與管理制度，財政部門應敦促預算部門、單位加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。以較好的預算績效管理實現財政資金的使用效益。

(四)建立健全內部控制制度，提高資金使用效益

內部控制制度的建立健全和有效運行是單位資產安全、防范財務風險的重要措施，敦促各部門、單位認真學習2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并建立健全單位內部管理制度，將內部控制制度的完善與財政資金支付相關聯，把內部控制貫穿到預算管理的全過程、嵌入到預算管理的每一個環節，并隨時檢查內部控制制度運行的有效性，使預算管理的各環節形成有效的制約機制，保證會計核算的真實性和準確性，確保資產資金的安全。對預算執行的過程實施跟蹤問效，及時采取措施，防止管理漏洞，從每一環每一扣來制約，從而提高財政資金的使用效益。

總之，要有效發揮財政預算資金的效益，促進社會的和諧發展，必須以預算管理為主線，從預算管理的每一道關口、每一個細節入手，無一疏漏，嚴格執行各項財經制度，多角度監督，提高預算管理效益。