政府債務管理內容研究

山東省濱州市鄒平縣財政局　石磊

政府債務管理內容研究

山東省濱州市鄒平縣財政局石磊

摘要:隨著社會經濟的快速發展，政府尤其是地方政府舉債規模不斷擴大，政府債務規模增長的同時也造成了巨大的誠信危機與債務風險。本文將對政府債務管理策略談一下自己的觀點和認識，以供參考。

關鍵詞:政府債務管理研究

實踐中可以看到，政府債務約束機制不可或缺，但從當前的形勢來看，卻表現出一定的滯后性。加快立法、全面貫徹和落實政府債務管理法是有效控制政府債務風險的有效措施。在政府債務管理實踐中，務必堅持以下幾個方面的原則。原則一：堅持疏堵共存。實踐中，應當修明渠，堵暗道，基層部門可根據實際情況依法舉債融資，并且適當加快規范化的地方舉債融資制度建設。原則二：明確劃分和落實責任。實踐中，一定要明確地方政府、或者企業的具體責任，不能通過企業舉債，而且企業債務不可推給政府，誰借、誰還。如果是地方政府、社會資本合作形式，則應當嚴格按照約定和要求，各自依法承擔對應的責任。原則三：實施規范化管控。政府債務管理由其是地方政府債務管理過程中，應當采取規模化管控模式，并且嚴格限定相關政府及部門的舉債程序以及資金應用，將地方債務按照性質納入到全口徑預算管理體系之中，從而確保借、用以及還等各個環節的相互統一。原則四：風險防范。在政府債務管理過程中，應當牢牢堅持不發生區域性或者系統性風險這一基本原則，有效化解和防范財政金融管理過程中的各種風險和問題。原則五：穩步推進原則。政府債務管理過程中，一方面要積極推進，另一方面要穩健謹慎。

一、重新界定債務責任

對于政府債務風險問題而言，以地方政府為重，主要是因為道德風險因素的影響，然地方政府對于債務責模糊不清、責任不明。對于地方政府而言，普遍認為債務方面的問題，上級部門不可能坐視不理。據調查顯示，稅權過度集中、專項撥款比重高以及支出重心下移和政績壓力，導致問題復雜化，需從理論層面上對其進行全面的梳理。目前國內共有五級政府舉債，其中部分是法律法規沒有規定的制度外債務，然而這部分政府債務卻是風險以及債務持續膨脹的根源。

同時，還涉及到財政體制問題，即怎樣以最優的方式考慮政府融資結構。在政府財政體制改革過程中，上述問題需要全面考慮，即自主償付、舉債程序嚴格以及有信用評級機構，并且還要保證舉債透明度。實踐中，尤其是債務融資時，政府債務及相應的投資是否越位等問題，應當嚴肅追問。政府發行債券時，一個非常重要前提條件就是披露政府財務報告，其中主要是資產負債、現金流量以及財政運營表等；缺少上述報告的可信或者充分信息，投資者無法明智做出決定。

二、政府債務的事前管控

實踐中可以看到，比率約束至關重要，它與共同資源池問題密切相關，但國內沒有與歐盟國家相類似的財政約束比率。目前來看，財政部已經建立了國債年度限額制度，然而這一制度并不健全和完善，比如難以適應類型繁多的政府債務，尤其是擔保、救助責任層面的相關債務。相關數據現實，當前國內政府債務增長速度非常的快，統計數據顯示直接債務的每年增速已經超過了60%，擔保債務增速也特別快，從整體形勢來看，發展勢頭令人堪憂。實踐證明，上述快速發展無法持續，而且可能會造成很多的負面影響。

對于政府債務局部風險而言，即項目管理、決策風險。由于分散化的管理導致碎片化，因此在很大程度上也加大了統籌管理工作的壓力和難度。實踐中可以看到，很多的投資項目以及決策程序，合理性、科學性不夠，以致于相關項目難以發展呈優質資產，對政府償債能力也會產生嚴重的影響。針對實踐中存在著的上述問題，在進行總額控制時，緊靠事前約束制度難見成效，建議制定和完善債務資金用途約束制度，以此作為補充。在此過程中，還要規定相應的法律規制，政府債務一律不能用于消費，國際上稱之為黃金法則。對于黃金法則而言，其應用實踐過程中要求明確和清晰資本、經常性預算。其中，資本預算是常規性預算模式，資金來源于經常性預算結余以及政府債務預算結余。就當前國內形式來看，資本預算制式不健全、不完善，尤其是中期基礎預算對于債務管控而言，其作用和價值也非常的顯著。總體而言，為了能夠有效加強政府財政管理，將事前約束管理制度有效地落實到實處，應當根據實際情況制定比率、限額以及增長和用途約束制度。限額約束制度實施過程中，應當區分增量、存量，最大限度地覆蓋政府債務，比如財政擔保等；對于增長約束而言，應當限定債務增速；償債計劃則主要以現金流為基礎。在此過程中，如果某些資產缺乏變現能力，則建議將其作為輔助，需要注意的是不能替代現金流基礎。

三、建立政府債務預警體系

在政府債務風險防控過程中，一定要采取標本兼治的措施。在治標過程中，建議制定針對性的政府債務預警管理制度，以此為基礎，對政府債務重組、救助。同時，針對國內政府債務特點，建議從中央到基層，都應當根據實際情況，建立健全債務預警管理機制，對債務風險進行準確識別，在此基礎上采取高效得應對策略和方法。比如，如果地方政府清償能力存在著嚴重的缺陷，則需根據實際、立足現實條件，對債務進行重組、提出救助預案。對于那些政府債務相對比較高、未來償債能力一時難以確定的地區而言，建議優先考慮部分資產的及時出售，以實現存量債務水平的有效降低，同時還要對政府舉借新債務行為進行嚴格管控。在債務預警機制建立過程中，應當根據地方政府債務類型，對債務率、償債率以及新增債務率和逾期債務率進行計算，以此來評估債務風險，并且對債務高風險區域實施風險預警。同時，還要不斷建立和完善政府債務統計以及報告制度，并且對政府債務科學分類，提高政府債務透明度。基于政府性投資財務監督以及績效評價機制的執行和落實，及時準確把握政府債務建設貸款、配套資金等應用情況，強化稽核和檢查，并且對政府債務建設資金應用情況進行全過程監督和管理，堅決避免政府債務突破預算。

四、規范資金應用程序，健全和完善政府債務管理體系

第一，健全和完善考核問責制。實踐中，建議將政府債務當作硬性指標，并且將其納入到政績考核范疇之中。同時，還要明確責任的有效落實，將各省、市政府的債務責任落實到實處；強化考核、教育，并針對性性糾正錯誤政績導向，對過度舉債、脫離實際以及違法違規舉債行為，進行嚴厲打擊，必要時還要追究具體責任人的法律責任。

第二，建立健全償債準備金管理機制。結合當前國內地方政府債券發行方式，如果采取收益債券方式舉債，因收益債券是以建設項目收益為基礎的，所以資金償付應當以債券融資建設項目未來的收益作為還本付息的來源；同時，因存在準公共產品建設項目，收益外溢性非常的大，所以很難有效償還債務本息。針對這一問題，筆者建議采用政府稅收作為償還補充的方式。在管理償債準備金時，應當專款專用，各部門需定期報告償債準備金余額及其實際應用狀況。

第三，將政府債務納入到預算管理體系之中。無論以稅收作為償還保障債務，還是以建設項目收益來償付債務，均需將其納入到預算管理體系之中，即預算編制、調整以及執行和決算。年初編制預算過程中，需合理安排債券還本付息支出，并且接受審計以及人大部門的約束和監督；嚴格按預算標準執行，確保硬預算約束。同時，還要及時將存量債務有效地納入到政府預算管理體系之中，以2014年政府債務審計結果為例，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

五、結束語、窗體底端

總而言之，針對當前的現狀，筆者建議加快立法進度、嚴格執行和落實政府債務管理法，制度建設時需側重四個方面，即重新界定債務責任、政府債務的事前管控以及建立政府債務預警體系和規范資金應用程序，只有這樣才能有效控制政府債務。

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