商業銀行同業業務發展歷程、監管實踐與政策建議

中國人民銀行杭州中心支行　林學興

商業銀行同業業務發展歷程、監管實踐與政策建議

中國人民銀行杭州中心支行林學興

摘要:同業業務是商業銀行金融創新的重要領域之一，已成為商業銀行融通資金、管理資產負債、創新金融產品和拓展利潤增長點的重要渠道。本文通過梳理商業銀行同業業務的發展歷程，重點闡述伴隨同業業務發展各個階段的監管實踐，揭示監管當局的監管理念及手段，分析監管過程中存在的不足。最后，本文對加強同業業務監管舉措提出相關的政策建議。

關鍵詞:商業銀行同業業務監管

商業銀行同業業務是指商業銀行之間以及商業銀行與非銀金融機構之間開展的以投融資為核心的各項業務。近年來，同業業務發展迅速，已成為銀行資產運用與資金來源的重要構成部分。根據中國人民銀行數據，2009—2013年，銀行業金融機構的納入存放同業、拆出資金和買入返售項下核算的同業資產增長246%，納入同業存放、拆入資金和賣出回購項下的同業負債增長236%，遠遠大于同業資產和負債的增幅。同業業務的發展作為金融創新的典型代表，監管當局在監管的實踐中，面對層出不窮的同業金融創新，如何把握寬容創新與加強監管之間的平衡，已成為迫切需要研究的問題。

一、同業業務創新與監管博弈的發展歷程

同業業務的發展是金融機構與信貸管理、監管指標考核及限制性信貸政策等金融監管不斷博弈的結果，同業監管新規的出臺必然導舊業務萎縮和新業務的萌芽與爆發式增長。2003年前，同業拆借是同業業務的主流。2003年后，隨著入世后的金融業不斷開放，同業創新進入井噴階段。

(一)2003-2008年，個人理財業務規范發展階段

2003年后，銀行業金融改革的順利推進，引入國外戰略投資者帶來了先進的經營能力和業務發展理念。個人理財業務步入快速發展階段。2005年，針對商業銀行銷售的理財計劃包含結構性存款產品的情況，銀監會發文明確要求商業銀行應將結構性存款產品的基礎資產與衍生交易部分相分離，基礎資產按照儲蓄存款業務處理，衍生交易部分按照金融衍生品管理，并禁止將一般儲蓄存款產品單獨當作理財計劃銷售。該文也對部分金融機構通過理財業務將一般儲蓄存款轉為同業業務處理，規避一般儲蓄存款繳納法定存款準備金的行為進行了限制。

(二)2009-2011年，銀信合作理財業務規范發展階段

2009年，銀信合作理財呈爆發式增長，利用理財資金成立信托計劃購買貸款或提供融資，成為商業銀行壓縮資產負債表規模、變相貸款的重要渠道。商業銀行通過銀信合作理財業務，將信貸資產類、票據類等表內業務轉出表外，規避按照撥備覆蓋率計提撥備和資本充足率計提資本金。2010年，銀監會針對此前發生的銀信合作業務，發文要求商業銀行將表外銀信合作資產于2010-2011年轉入表內，并按150%撥備覆蓋率計提撥備，大型銀行按11.5%、中小銀行按10%的資本充足率計提資本。同時，要求商業銀行對信托公司的融資類業務余額占銀信理財合作業務余額的比例不得高于30%，銀信理財合作業務的產品期限不得低于1年。可見，由于會計計量對組合型信托類理財產品要“拆包”以不同方式計量，對復雜產品在實際操作中難以分割，各類金額易失真，影響會計信息披露的準確性，也對監管當局的監管帶來困難。因此該項規定，將非資產負債表內的資產計提撥備超越了會計準則中資產減值只針對表內資產的范疇，也超過了會計準則對資產的定義（銀信合作類理財產品作為代客理財，銀行機構不擁有與控制）。

受此影響，新的運作方式也孕育而生，銀信合作由直接發放信托貸款轉向間接受讓信托受益權。新的運作方式包括兩類：一是買斷式，即由融資企業設立財產權信托，或由過橋企業發放信托貸款，然后商業銀行用自營資金或理財資金（主要是理財資金）受讓信托受益權，規避上述規定限制；二是回購式，即商業銀行以買入返售方式購買過橋銀行的信托受益權，利用同業債權和企業債權風險權重的不同，減少監管資本。從此，信托受益權業務爆發時增長。

為了進一步規范銀信受益權業務，對于2011年內按合同約定到期的銀信合作理財業務，銀監會不再要求按季度計入風險資產和計提撥備；對于2012年及以后到期的，要求商業銀行從2011年起按每季度25%計入風險資產和計提撥備。銀監會對轉表方式采取了實事求是的態度，要求商業銀行按照《企業會計準則》的入表標準，將表外銀信合作理財業務轉入表內；對于不符合標準的相關產品，在相應計提撥備和計入加權風險資產的基礎上，可采取單獨列示臺賬，替代賬務調整。

(三)2008-2012年，銀銀合作規范發展階段

銀銀合作在2008年“4萬億”投資計劃下，商業銀行資產規模激增，資本金嚴重不足，迫切需要將部分資產轉移出表，“雙買斷”業務應運而生。一是通過“即期買斷+遠期回購”方式，轉讓信貸資產；二是將貼現票據賣斷給農村信用社，利用信用社會計核算漏洞，實現票據資產出表。2009年銀監會就發文禁止“雙買斷”業務。然，銀銀合作進入同業代付業務發展的新階段，實質是利用商業銀行同業授信，將與企業的融資關系轉換為同業委托支付，并向國內信用證結算項下、保理項下快速發展，甚至可以反復利用“存入保證金—開票—貼現—再存入保證金—再開票—再貼現”的方式虛增存款，規避信貸規模控制，導致資金在實體經濟之外自我循環、膨脹和派生，易加劇經濟的虛擬化和泡沫化。針對該現象，2012年銀監會要求商業銀行按照“實質重于形式”的原則對同業代付業務進行會計核算，委托行應將委托同業代付的款項直接確認為向客戶提供的貿易融資，代付行應將代付款項直接確認為對委托行的拆出資金。

(四)2011-2014年，銀證保合作規范發展階段

由于票據保證金納入存款準備金繳存范圍、同業代付計入各項貸款、銀信合作管制越來越多，商業銀行另覓其他“通道”的需要。同時，證券公司希望通過提供資產管理服務拓寬盈利來源，改變“靠天吃飯”的經營模式。2012年10月，證監會出臺《證券公司定向資產管理業務實施細則》（證監發〔2012〕30號），證券公司資產管理開放式通道的價值被發現。具體運作方式有兩類：一是商業銀行在證券公司設立資產管理計劃，購買本行票據資產或信貸資產；二是與商業銀行的投資銀行部合作，以證券公司發行產品的方式，將資金輸送至融資企業。與此同時，保險公司的定向資產管理計劃也逐漸興起。

二、商業銀行同業業務的監管實踐

(一)同業業務信息披露與會計政策的實踐

一是商業銀行同業業務會計核算的規定。財政部制定的《企業會計準則》對同業業務的會計政策進行明確。特別指出的是，財政部曾對同業代付業務的會計核算進行單獨規范，2012年財政部辦公廳印發《關于銀行業金融機構同業代付業務會計處理的復函》（財辦會〔2012〕19號），要求銀行機構應根據委托行與受托行簽訂的代付業務協議條款判斷同業代付交易的實質，按照融資資金的提供方不同以及代付本金和利息的償還責任不同，分情況進行會計處理。

二是上市商業銀行同業業務信息披露的政策。上市商業銀行的會計核算與非上市銀行基本一致，但在信息披露方面，上市商業銀行還要接受證監會的監管。商業銀行在年報、半年報中簡述同業業務總體發展情況，披露“重要會計政策和會計估計”，披露財務報表及附注，對同業業務的財務數據及明細情況進行說明，并在“金融風險管理”等內容中對同業業務的信用風險、市場風險（匯率風險、利率風險）、流動性風險等進行全面分析。部分商業銀行在財務報表附注中還披露“受托業務（如代理理財、委托貸款等在表外核算的同業業務）”等信息。

(二)同業業務風險監管的理念與實踐

商業銀行同業業務的監管制度包括法律、行政法規、部門規章以及規范性文件等層級，涉及全國人大、國務院、財政部、中國人民銀行、銀監會等部門。全國人大、國務院制定的《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》，主要對同業業務的監管職責、同業拆借違規行為的法律責任進行明確；財政部制定的《企業會計準則》規范同業業務的會計政策；人民銀行主要對同業拆借業務進行明確；銀監會出臺了系列規章制度，對同業資產風險權重進行明確，重點對銀信合作、理財產品、同業代付等同業業務進行監管。

一是規模控制或比例監管。人民銀行在《同業拆借管理辦法》和《同業拆借交易操作規則》，對金融機構同業拆借實行限額管理，如中資商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作縣級聯合社的最高拆入限額和最高拆出限額均不超過該機各項存款余額的8%。銀監會對信托公司融資類銀信理財合作業務設定不得高于30%的余額比例管理；對商業銀行理財資金投資非標準化資產總額的上限，限定為理財產品余額的35%與上一年審計報告披露總資產的4%之間的低者。2014年人民銀行等五部門發文（以下簡稱：人民銀行127號文）規定，單家商業銀行對單一金融機構法人的不含結算性同業存款的同業融出資金，扣除風險權重為零的資產后的余額，不得超過該銀行一級資本的50%。單家商業銀行同業融入資金余額不得超過該銀行負債總額的三分之一。規模控制或比例監管成為監管當局最直接、最有效的監管手段。

二是業務期限限制。《同業拆借管理辦法》對同業拆借的期限作了限制，拆借期限最短為1天，最長為1年；并授予人民銀行根據參與者的合規和信用情況，對不同參與者采取不同的最長期限限制。人民銀行127號文對同業融資期限進行限制，要求金融機構辦理同業業務，應當合理審慎確定融資期限。其中，同業借款業務最長期限不得超過三年，其他同業融資業務不得超過一年，業務到期后不得展期。

三是實質重于形式。同業業務的監管不僅依據法律文書的意思表述，而是按照業務的實質與風險實際承擔者監管。如《關于規范銀信理財合作業務有關事項的通知》（銀監發〔2010〕72號），要求銀行將信托公司融資類銀信理財合作業務轉入表內核算，并按照150%的撥備覆蓋率計提撥備。即形式上為信托受益權買入返售產品的同業業務，但實質為融資業務，則應參照融資業務相應的指標和標準進行監管。《關于規范同業代付業務管理的通知》（銀監辦發〔2012〕237號），要求該業務的委托行將同業代付的款項直接確認為向客戶的貿易融資。

四是引導與防范并重。對同業業務的監管一般在創新業務規模顯著增長，影響貨幣政策創導或宏觀金融穩定時，才出臺進一步監管規范。如銀信合作、同業代付、票據買入返售等，均是在業務量迅猛增長之后，才強化監管。該理念在人民銀行127號文得以較好的體現。127號文鼓勵金融機構積極參與銀行間市場的同業存單業務試點，加快推進資產證券化業務常規發展，提高資產負債管理的主動性、標準化和透明度；同時，該文明確規定金融機構三方或以上交易對手之間的類似交易不得納入買入返售或賣出回購業務管理和核算，賣出回購方不得將業務項下的金融資產從資產負債表轉出。

(三)監管評價

一是完整性不足。同業業務橫跨貨幣、資本、信貸、理財、保險多個金融市場，涉及銀行、證券、保險、信托多個行業。這些跨市場金融產品的創新，雖然沒有經過金融工程的包裝和復雜的數學估值模型，但是一般具有跨多個行業、延長交易鏈條、模糊監管的特征。在跨市場金融創新監管主體缺位的情況下，跨市場金融監管機制和消費者權益保護機制非常薄弱，監管政策缺乏整體性考慮，在同業業務的范圍、業務流程、規模、會計核算、風量計量等方面缺乏全面、系統的規定，監管政策的完整性、系統性存在不足。以券商的定向資產管理計劃受益權為例，交易主體設計發起銀行、融資企業、證券公司、信托公司和過橋銀行，資產管理鏈條拉長，使過橋銀行和通道機構與融資企業之間信息不對稱，抽屜協議存在法律瑕疵，容易忽視信用風險。跨市場金融監管主體的缺位，使得受益權交易鏈中的部分環節完全脫離監管視野，難以防止風險在不同機構和市場之間交叉傳染，無法實現對該業務的“全鏈條”式的整體監管。

二是協調性不足。2013年國務院批準成立金融監管協調部際聯席會議制度，但目前關于商業銀行同業業務監管的協調性仍顯不足，尚未形成監管合力，為商業銀行的監管套利留下空間。商業銀行杠桿經營和系統重要性的特性，相對信托、證券公司等金融機構，其受到更加嚴格的監管約束。商業銀行通過資產轉移、結構調整等途徑，將部分業務向監管要求低的非銀金融機構轉移，謀取監管套利的空間。即，監管套利的典型代表就是商業銀行發揮非銀機構的通道功能，充分利用微觀審慎監管當局在資本約束、業務結構和信息披露等方面監管標準寬嚴不一，將資產在同業之間騰挪，已達到享受非銀機構的監管待遇。如銀監會為遏制商業銀行利用信托通道轉移資產或變相放貸，于2010年發布《信托公司凈資本管理辦法》（銀監會令〔2010〕第5號），建立信托業務風險資本與凈資本的對應關系，控制融資類銀信合作業務的比例不得高于30%。但是，為促進證券公司資產管理業務的發展，2012年證監會下調證券公司風險資本準備標準，規定證券公司資產管理計劃風險資本準備計算系數為2%-4%，遠低于信托公司融資類銀信合作業務10.5%的風險資本水平；加之具有資金投向和業務比例不受控制等優勢，快速釋放了銀信合作規模受限壓力，使銀監會通過加強信托業務資本約束來限制通道類業務發展的政策效果大打折扣。分業監管體制下監管合作嚴重不足，監管政策的潛在沖突難以避免，客觀上為金融同業監管套利行為的存在提供了政策土壤。

三是有效性不足。目前，微觀審慎監管偏重“指標控制”和“準入管理”，微觀審慎監管當局向金融機構采集的信息以指標數據為主，又缺乏跨行業的綜合數據系統，導致涉及跨行業的一些同業業務的重要信息獲取不足，制約監管部門對監管政策效果的評估與判斷能力。比如通道類和和買入返售類的同業業務，使商業銀行大量的信用風險資產遷徙到風險資本準備系數較低的信托、證券公司等金融機構，降低了風險資本計提和撥備覆蓋范圍，更是使商業銀行傳統的核心監管指標，如資本充足率、撥備覆蓋率、存貸比等嚴重失真。由于缺乏對金融機構經營行為的系統性研究，監管部門對商業銀行同業創新的規律把握不夠深入、趨勢認識不夠清晰，習慣盯著單一的同業業務品種進行堵漏和“打補丁”，監管措施的有效性大打折扣。

三、加強商業銀行同業業務監管的政策建議

(一)健全監管體系，以清單管理理念強化底線監管和信息披露

一是完善金融跨行業信息共享機制和監管機制，加強一行三會的協調配合，建立健全宏觀審慎管理框架。對跨業務、跨市場的同業創新產品和工具，應明確政策方向、監管規則和監管責任，建立風險評估制度。盡快出臺同業業務管理辦法，對同業存款的性質、金額、期限、利率、用途、存款準備金政策、資本充足率中風險權重等在制度上加以明確規定。二是借鑒負面清單管理理念，明確列舉禁止性規定，如防止商業銀行與企業的貸款關系轉變為同業之間的融資關系，不能只簡單的規范同業代付，更要按業務實質以一舉三，規范可能的租賃通道類貸款業務。按照業務的實質特征，明確列舉禁止性規定，既可以守住監管的風險底線，也可避免出現抑制金融創新、加劇同質化競爭的現象。三是以正面清單管理理念，進一步規范表外同業業務的會計科目使用與核算方法。商業銀行在使用表外會計科目的自由裁量權過大，如表外投資類科目，核算內容繁雜、明目眾多，既有同業資產業務，也有非同業業務，“一鍋粥”式納入一個科目核算不利于監管部門掌握實情。建議進一步細化每種同業業務的會計科目的設置，以清單式的列舉明示，詳細規定會計核算的內容、信息披露要求，防止商業銀行通過“會計科目”游戲隱藏信貸規模、隱藏業務風險。加強同業業務信息披露核實，對于弄虛作假，擾亂市場合規經營秩序的要嚴肅處理。

(二)加快“線上”同業基礎設施建設，規范同業業務發展

一是大力發展可轉讓同業存單市場。逐步擴大同業存單試點名單，開發可轉讓同業存單品種，進一步穩定商業銀行長期資金來源，充分利用銀行間債券市場具有高流動性、透明度的交易機制，豐富銀行間債券市場交易品種，進一步完善長期市場利率的形成機制。二是加快發展資產證券化，引導“線下”同業業務向“線上”遷移。以資產證券化注冊制改革為契機，進一步建立健全市場化的資產證券化產品的信用評級體系、擔保體系、風險披露制度，加快資產證券化市場合格投資者的培育，完善合格投資者的結構，形成多層次的資產證券化市場，提高證券化資產流動性，促進同業業務轉標。

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