淺議財政支出績效評價

四川省財政投資評審中心 謝舒

一、財政支出績效評價基本概述

(一)財政支出績效評價的基本要義

財政支出績效是衡量政府在滿足公共需求的過程中，開展的相關資源配置活動所取得的社會效益程度以及呈現的財政支出實際效果，以反映資源配置活動的合理性和使用價值的有效性。財政支出績效評價是由財政部門、業務主管部門和具體項目實施單位作為評價主體，對財政資金這一客體進行綜合評價分析，依據統一化的評價標準和原則，運用科學方法，對財政支出過程及其效果進行比較和綜合評判。

(二)績效評價的作用

1、績效評價是公共財政深化改革的必然要求

根據公共財政管理體制的基本框架，財政深化改革的發展趨勢為轉變收入管理為支出管理。故財政支出管理順理成章地成為了深化財政體制改革的必然選擇，對財政支出的評價工作，理所當然的成了財政支出管理的重要組成部分。評價工作開展是是否有效，直接關系著財政支出管理工作是否成功、是否達到預期效果。因此，對財政資金全面開展“追蹤問效”，規范化、系統化、全面化地推行財政支出績效評價工作是實現深化財政體制改革的必然要求。

2、績效評價有利于改善財政資金使用效益水平

當前公共財政追求目標的改變促使效率財政成為其重點關注的核心問題，衡量公共財政建設成敗的關鍵也是政府行政工作與公共財政支出的效率問題，公共財政管理目標的創新表現為政府追求的不單單是行政職能上面的效率還有財政支出的效率，衡量比較政府財政支出與獲取的公共利益之間的比例關系。傳統“為民辦好事情不計成本代價”的政績觀念已經不符合現代市場經濟的需求，政府領導組織需要培養灌輸新的政績評價理念：為民辦好事，以成本支出最小化換取最佳的效果。財政支出績效評價選擇從財政效率的角度審視分析政府職能的施展情況，屬于一種行政管理制度的創新與改進，在一定程度上吻合了市場經濟條件下對政府財政支出的客觀需求，可達到提升效率和改善執政能力的雙重效果。

3、績效評價有利于推動財政管理模式的轉變

計劃經濟時代的財政支出過程管理具有責任模糊、機構膨脹、效率低下的問題，部門化預算對資金的控制很難達到預期目標。市場經濟時代的到來催生了財政管理模式深化改革的客觀條件，績效評價儼然成為最佳選擇。政府財政無償供給性的支出方式被有效供應所代替，目的在于實現有效供給條件下財政職能的施展，減少不必要和無效率的財政支出額度。同時，績效管理預算屬于財政管理的高級階段，需要循序漸進的展開，培養建立績效管理的理念開展績效預算，可以保證財政支出的每一筆費用均能收到相對應的收益，同時也為績效預算的實施創造了條件。

二、我國現行財政支出績效評價模式與效果

在學習借鑒以及總結國內外先進財政支出績效評價經驗教訓的基礎上，我國各省份結合自身實際情況形成了各有特色的績效評價管理模式。綜合而言大致可總結為以“政策制度為根基，資金流向為線索，專家意見為參考，市場調查為手段”的這么一套管理模式。具體而言，就是重大項目的財政支出是否有相關政策決策支撐，項目的日常運作需要實地現場考察并深入聽取項目組專家和普通公眾的建議意見，再依據項目資金支出流動的線路掌控資金基本流向是否合規。財政支出績效評價工作為推進財政科學化精細化管理發揮了重要作用，也為新形勢下的財政預算管理提供了有效的技術支撐。近年來，通過不斷的實踐、探索和積累，財政支出績效評價管理理念逐漸筑成，“花錢不辦事、重投輕出”的現象逐漸改善，財政支出結構和支出效益逐漸優化提升，財政財政管理水平也得到了一定程度的改善。

三、財政支出績效評價管理存在的主要問題

當前，公共財政管理從績效評價的角度關注其支出的合理性和有效性，有利于解決財政收支矛盾，降低債務風險。但我國財政績效評價起步較晚，在實踐中普遍存在一些問題，主要歸結為以下幾個方面：

(一)領導層面思想認識不到位

受慣性思維方式影響，一些領導層面對績效評價理念認識不到位，對其中的基本內涵以及產生的良好收益了解甚少，嚴重的還存在抵觸心理。如此一來，在具體的貫徹實踐過程中必然會困難重重，對工作的重視程度不足，以致預期效果難以實現。

(二)相關配套性法律法規不健全不統一

財政支出績效評價工作的順利開展除了需要客觀條件，還需要國家層面制定相關政策法律法規，以保證工作開展順理成章、有據可依、有章可循。而現實中，我國財政部門雖然對各項投融資項目設定了日漸完善化的項目分析投資程序，重點性項目也陸續開始進行從立項到竣工全過程的績效評價，但迄今為止仍然缺乏國家層面統一的制度制度、流程，從而給我國財政支出績效評價工作的順利開展，帶來了一些制度上的麻煩。

(三)機構設置存在問題

我國公共財政績效評價理念與工作的開展基本屬于學習借鑒西方國家的經驗，然而，西方許多國家和地區對公共財政績效評價均設置權威性的評價機構，能夠提供一個相對統一化、標準化的評價模式和方法。就目前我國財政支出績效評價發展歷程來看，權威性綜合評價機構仍沒有進入規劃建設中，這在一定程度上阻礙財政支出績效評價工作的開展，使其發展速度受到影響。

(四)缺乏規范化的評價標準和指標體系

績效評價技術層面的缺陷是影響財政支出績效評價工作效果的直接原因。績效評價工作的有效性和可參考性是由其評價指標和評價標準來決定的，平面化、單一化的評價指標設置不能提供嚴密數據分析所需的科學、統一、完整的指標體系，更不能從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體的評價，由此造成財政支出績效評價結果的不合理，影響或失去其原本具有的參考價值。

四、提升改善財政支出績效評價水平的對策

(一)培養樹立績效評價思想理念，營造全方位參與的工作氛圍

財政支出績效評價工作在實踐中需要得到各級政府、財政部門和相關項目管理部門的高度重視，使每一位統籌規劃者、參與者和實踐操作者能夠以身作則地深入學習和理解績效評價理念知識，并在實踐操作中貫徹實施，營造一種全員參與其中的績效評價氛圍。為使財政支出績效評價更加科學合理，得到普通公眾的支持，需要構建以財政部門為主導，各個資金使用部門共同參與的基本架構，并逐漸完善相關監督管理制度，逐步建立起高效、責任、公正、透明的績效評價體系，形成財政主管、部門參與、機構實施、上下聯動、社會監督的工作機制，營造一種全方位參與績效評價的工作氛圍。

(二)深入實地調研，創建“加強版”績效評價體系

財政支出績效評價工作的開展需要有章可循，評價體系的完備性成為其必然選擇。首先，績效目標的編制和審核工作需要進一步強化，項目相關部門依據宏觀層面的經濟建設發展規劃藍圖采用科學有效的方法進行績效預算目標的編制，財政部門組織相關專家進行嚴密審核，內容包括績效目標與部門職能的相關性、績效指標設置的科學性、實現績效目標所需資金的合理性等，以便在績效評價實施時對照比較。其次，重視研究部門項目績效滯后問題，在國民經濟發展過程中不可避免的涉及到一些投資周期長、投資數額大的項目，績效的呈現固然會呈現滯后性，評價時需要有機結合定性和定量的方法，構建一套科學、系統、完整的績效評價體系標準，以方便綜合評價財政支出的經濟效益、社會效益、環境效益以及政府績效，這是財政資金績效評價的重要課題。最后，建立健全全國統一化的績效評價體系，制定覆蓋全面、重點突出、科學合理、經濟可行的指標體系和評價標準，并在全國逐步推廣使用，以以提高績效評價結果的公正性和可比性。

(三)績效評價方法創新化，提升改善績效評價工作水平

在強化保證財政部門重點評價和項目實戰部門自我評價相結合的基礎上，可選擇性引入第三方評價機構，用來充實績效評價模式的多層次和多形式，以專家、中介機構專業技術能力強的優勢，組織專家和中介機構全過程參與績效評價工作，從而確保評價工作的專業性。同時，針對省市級財政專項資金項目和數據巨大的重點項目探索推廣績效目標管理的方法，要求部門在申請專項的同時申報績效目標和相應可量化的績效指標，由財政部門組織專家予以績效論證，形成倒逼機制，這樣項目實施部門可以主動減少低效項目，主動加強資金管理，提高資金效益，提高政府決策的科學性和財政資金安排的有效性和高效性。

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