促進地方政府性債務良性發展的思考

九江市財政局 吳萍

隨著城市化進程的加快，部分地區和行業債務規模過大，在遭遇經濟下行的壓力和土地市場遇冷后，各級地方政府的償債能力明顯減弱，再加上償債高峰的到來，地方政府是否能以按期償還到期債務，存在較大的風險隱患，所以亟待對地方政府性債務進行限額管理。本文將對地方政府舉債實行限額管理后對當地經濟發展的影響、公益性在建項目后續建設資金如何籌集以及政府存量債務償還來源等問題進行思考，以供參考。

一、地方政府舉債實行限額管理后，對當地經濟發展的影響

從短期來看，由于資金保障的連續性跟不上，當地經濟發展肯定會受到不同程度的制約和影響，GDP增速相應的會放緩，地方經濟將會一定程度“缺血”，失去發展動力；政府主導的公益性在建項目后續建設資金難以籌集。此前政府項目立項及開工是基于可能融資的前提下作出的，地方政府舉債實際限額管理后，難于全部籌集到足額資金，部分項目可能出現“半拉子”工程。一定程度上影響政府存量債務的還本付息。地方政府性債務是一個動態的，在借和還中動態實現合理的債務水平，新政實施后，借新受限，還舊還需按合同執行，以致履行合同方面出現問題。

從長期來看，對地方政府債務實行限額管理后，對經濟發展的影響還是利大于弊的。一方面一定程度上放緩了城市建設的步伐，一些經濟效益和社會效益不高的形象工程將會減少，政府負有償還責任的債務增速會放緩；另一方面，政府將會減少對企業的融資信用擔保力度，風險收益高的項目將難以獲得銀行貸款，金融資產運營整體質量提高，政府的金融風險進一步降低，從而引導地方經濟良性發展。

二、地方政府舉債實行限額管理后，如何籌集政府主導的公益性在建項目后續建設資金

一是地方政府狠抓收入，加大整合資金力度，提高可用財力，壓縮一般性支出，結合年初預算安排地方政府性債務償債準備金來統籌各類資金，集中財力用于保障項目續建和收尾。

二是鼓勵采用“PPP”模式，對供水供氣、垃圾處理等固定收益率的公益性項目可以吸引社會資本參與，通過民間資本的參與為項目開展注入新的活力。

三是盤活財政存量資金。加大保障房、安居房、廉租房、公租房等房屋出售及店面出讓出租力度；加大土地出讓欠繳資金的清欠力度，縮短資金回籠周期；積極盤活沉淀資金；用好國有資產處置和出讓收入。

四是希望國務院和財政部在制定政策時能給予一定的融資過渡期。對已開工的項目續約給予一到兩年的政策緩沖期。

三、政府與社會資本合作模式“PPP”在推進過程中存在的困難

按照國發[2014]43號文的要求，地方政府融資平臺要逐漸退出歷史舞臺。如何化解存量債務、轉換未來產生的新債務？“PPP”模式應運而生，從而成為地方政府融資的新方式。如何發揮“PPP”模式的最大功效，還存在許多困難需要不斷探索。

一是各級地方政府基礎設施建設項目大部分為沒有盈利能力或者盈利不強的公益性項目，社會資本參與熱情不高。它們可能更感興趣于在資本市場中賺快錢，而對這類投資金額大、回收周期長的實體項目多數還處在觀望和猶豫之中。

二是需要各部門形成協調機制。目前財政部門正高度重視，并且在大力推進“PPP”工作。“PPP”項目在推進過程中的有關立項、審批、土地使用、價格政策、市政設施配套等環節需要各相關部門形成協調工作機制。但很多部門和領導者對“PPP”這一新事物認識不高，概念不清，這樣勢必會對“PPP”項目的推進產生重要影響。

三是地方政府缺乏精通“PPP”模式操作的人才，“PPP”模式需要綜合運用經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的知識。就目前情況來看，項目如何包裝，如何推銷都存在問題，建議中央政府牽頭就項目打包、業務培訓等形成一整套完整的操作流程，給地方更多可操作性的指導。

四、如何解決土地市場低迷形勢下政府存量債務的償債資金來源

目前，土地收入在相當長的一段時期內還是各級地方政府城市建設資金的重要來源，在城市化進程中，土地財政還發揮著巨大作用，但在土地市場的低迷情況下，必須考慮其他舉措來緩解地方政府債務的償還壓力。

大力發展經濟，增加地方可償債財力。政府應創造條件，積極招商安商，發展壯大第二產業和服務業，充實稅收收入，增加財政收入。

適度推廣“PPP”模式，已經被確定為新的投資模式，政府應認真篩選出具有一定收益的公益性項目進行包裝打造，吸引社會資本投入，以緩解當前的融資壓力。

項目運營收益，按照市場化原則，項目產生的現金流應作為第一還款來源。對自身能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還；對自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過盤活資產、改善經營管理、加大改革力度等措施，提高項目收益，增強償債能力。

處置政府資產，可以將項目整體出售，政府退出利益鏈條；也可以通過增資擴股的方式，吸引民間資本，通過聯合重組的方式做大做強，發展特色產業。新注入的現金流，既可以給企業增加活力，也能應對還債壓力。

適度“借新還舊”。通過省級政府代發地方政府債券，在限額范圍以適度置換，以歸還政府存量債務。

五、結束語

十八屆三中全會以來，依據黨中央統一部署，相繼出臺了新《預算法》、《關于加強地方政府性債務管理的意見》，《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》等法律和規范，賦予地方政府適度舉債權限，規范地方政府性債務管理，為改革邁出了更加堅實的步伐。我們要開拓思路，管理存量債務，化解新債務，防范財政金融風險，促進地方經濟持續健康發展。

[1]國務院關于加強地方政府性債務管理的意見,國發〔2014〕43號

[2]地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法,財預〔2014〕351號

[3]政府性債務管理的地方探索.[2014-12-25]