新常態(tài)下政府融資平臺的改革方向

上饒市城市建設(shè)投資開發(fā)集團有限公司 余清永

2014年，政府明確要求強化地方政府性債務(wù)管理，積極推進地方融資平臺建設(shè)，使地方投融資規(guī)范化、標準化。在“十三五”計劃即將制定時期，擴大地方投資仍為經(jīng)濟發(fā)展的一個重要動力，融資任務(wù)依然嚴峻。隨著新常態(tài)經(jīng)濟理念的逐步深入，以及國有大中型企業(yè)融資體制改革的深化，地方政府融資平臺改革成為當前急需解決的問題。

一、新常態(tài)下政府融資平臺改革的必要性

所謂新常態(tài)，就是通過不正常狀態(tài)后重新發(fā)展和進入正常狀態(tài)，這是對我國國情的一個重新揭示，其本質(zhì)是提質(zhì)增效。而新常態(tài)經(jīng)濟就是要求不斷推進經(jīng)濟增長方式和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，和以往基于GDP為中心的經(jīng)濟形態(tài)和發(fā)展模式不同的新經(jīng)濟形態(tài)和發(fā)展模式。受歷史因素的影響，地方政府融資平臺存在嚴重的體制和機制缺陷，嚴重影響到社會和經(jīng)濟的有序發(fā)展。基于此背景，推進政府融資平臺改革很有必要，具體表現(xiàn)在三個方面：

(一)經(jīng)營模式問題影響平臺的發(fā)展

一直以來，因經(jīng)濟體制的影響，地方政府融資平臺存在體制性缺陷。尤其是近年來，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，以及受全球經(jīng)濟危機的影響，地方政府融資平臺的經(jīng)營和管理中出現(xiàn)諸多問題，加大了金融風險，以致于融資能力減弱。一是地方融資平臺企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)有待完善。地方融資平臺大多數(shù)由國有企業(yè)出資創(chuàng)建，在人事、財務(wù)及融資等方面有決策權(quán)，缺乏現(xiàn)代企業(yè)的治理機制。同時，因其企業(yè)性質(zhì)影響，尚未納入財政監(jiān)管中，所以缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，也缺乏市場和經(jīng)營方面的管理，存在盲目負債、多頭借貸等問題。二是償付債務(wù)較高，透明度偏低。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截止2014年低，地方政府有償債務(wù)已超15萬億元，其中37.6%屬于融資平臺企業(yè)。而這些債務(wù)大部分未納入政府預(yù)算管理中，融資透明度低。

(二)城鎮(zhèn)化發(fā)展提出的新要求

如今，我國城鎮(zhèn)化率以每年1.2%左右的速率發(fā)展，截止2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%。而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口的增加必然要求加大城鎮(zhèn)電力、用水、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進而需要政府投入巨大的資金，但大部分地方政府僅僅依靠預(yù)算性收入是無法承擔的，需依靠融資平臺來籌集所需資金，以緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的供需矛盾。同時，城鎮(zhèn)化促進了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，更為重視土地、產(chǎn)業(yè)及地方經(jīng)濟發(fā)展的升級和轉(zhuǎn)型。這也對地方政府融資平臺改革的客觀要求。

二、新常態(tài)下地方政府融資平臺的改革方向及路徑

(一)改革之方向

基于新常態(tài)經(jīng)濟背景下，結(jié)合當前地方經(jīng)濟發(fā)展水平，地方政府融資平臺的改革方向主要表現(xiàn)在這幾個方面：

1、明確關(guān)系

也就是應(yīng)該有效明確地方政府和融資平臺間的關(guān)系，同時應(yīng)該明確各自的責任，并準確劃分。如此才能使融資平臺逐步從政府融資實體走向市場化，成為真正的市場主體，要積極從政府職能中剝離出來。具體而言，各級地方政府可不通過融資平臺舉債，但也不能為平臺下的企業(yè)進行擔保，風險自擔。

2、完善機制

應(yīng)有效引入民間及國企資本，不斷完善融資平臺企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，一是要為加強基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)積極盤活民間資本；二是不斷完善融資平臺企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

3、轉(zhuǎn)變模式

應(yīng)逐步從具體建設(shè)項目融資運營轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本、資產(chǎn)經(jīng)營及配置的模式，將資本有效引導(dǎo)至地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，對于具體項目的經(jīng)營可由融資平臺參與，也可讓專業(yè)公司管理。

4、拓展渠道

應(yīng)多方式、多層次地拓展融資渠道，應(yīng)嚴格按照企業(yè)的經(jīng)營狀況和財務(wù)運作情況，及項目的性質(zhì)和特征，選擇資產(chǎn)證券化、特許經(jīng)營、信托、租賃融資等方式，實現(xiàn)資金的應(yīng)用和項目運作的靈活化，最大限度減少財務(wù)風險，確保融資的安全性。

5、多元發(fā)展

融資平臺下的企業(yè)應(yīng)積極拓展經(jīng)營和投資范圍，充分發(fā)揮自身市場主體效用，同時將投入的范圍延伸到文化、衛(wèi)生及高新技術(shù)等方面，實現(xiàn)多元化融資發(fā)展。

(二)改革之路徑

基于當前經(jīng)濟發(fā)展形勢，地方政府融資平臺改革的路徑主要有這三個方向：一是將全面覆蓋型平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄐ推髽I(yè)。主要是參與商業(yè)性項目和房地產(chǎn)經(jīng)濟方面的全面覆蓋型平臺，要求各級地方政府逐步退出，或積極引進社會資本進行改革，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄐ推髽I(yè)。如此有助于實現(xiàn)市場化管理，可有效解決以往體制和機制缺陷，同時也有助于將平臺創(chuàng)建為盈利良好、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的現(xiàn)代企業(yè)，而政府僅僅作為一般性股東分紅。二是部分覆蓋性準公益融資平臺改制為地方公營性機構(gòu)。該類型機構(gòu)有助于引入社會資本，規(guī)避以往平臺運行過程中完成由政府負責和控制而引起的監(jiān)管不到位、透明度低等問題，提高經(jīng)營和管理水平。三是無覆蓋型平臺的多樣化改制。對于全面無覆蓋型平臺，由于它參與的項目通常是無資金回收的純公益性項目，可予以撤銷，且職能由地方政府承，原有融資平臺的經(jīng)營和管理者可納入政府體制內(nèi)，作為地方政府融資工作的運行部門。

三、新常態(tài)下地方政府融資平臺改革的對策

(一)分類落實融資平臺轉(zhuǎn)型

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展逐步進入新常態(tài)，要求不斷深化市場經(jīng)濟的體制改革，最大限度體現(xiàn)出制度優(yōu)勢，為社會和經(jīng)濟的發(fā)展提供新的動力。所以，在此形勢下，必須分類落實地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，具體而言，要根據(jù)不同融資企業(yè)的類型、經(jīng)營范圍、償債能力分類分層次逐步推行，把全面覆蓋型平臺有效轉(zhuǎn)變成市場化、規(guī)范化的企業(yè)主體；將部分覆蓋型平臺轉(zhuǎn)變成公營性機構(gòu)；將無覆蓋型平臺予以撤銷或納入政府管理中。對于類型和財務(wù)實際狀況差異的平臺，應(yīng)準確有效的了解和把握它的特征，再根據(jù)發(fā)展需要制定出科學(xué)合理的、戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃，充分利用好財政及金融方式，有步驟地開展轉(zhuǎn)型工作。在此過程中，應(yīng)要有效解決既有債務(wù)，確保相關(guān)項目的有序開展。

(二)積極整合資源，妥善解決債務(wù)性平臺

首先，要采取有效措施整合平臺既有資源。對于參與競爭經(jīng)營產(chǎn)業(yè)中且可良好盈利的平臺可落實資源整合，嚴格按照融資平臺發(fā)展規(guī)劃，促進各平臺的整合構(gòu)建國有化企業(yè)，同時也應(yīng)加強跨區(qū)域和跨行業(yè)的資源整合。而對于轉(zhuǎn)型后地方公營性機構(gòu)則應(yīng)基于“區(qū)域化合作，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營”理念進行整合，形成和城市現(xiàn)代化發(fā)展的國有資產(chǎn)布局。其次，推進融資平臺的重構(gòu)。嚴格按照“政企分開”原則，重構(gòu)跨分類，環(huán)境適應(yīng)性強的融資企業(yè)，不斷創(chuàng)新和改進融資平臺經(jīng)營管理的機制，提高運行效率，強化市場適應(yīng)力。最后，積極引入民間資本，創(chuàng)新和優(yōu)化地方政府和民間資本的公私合作機制，推進融資平臺的混合制改革。

(三)完善風險預(yù)警及應(yīng)急機制

雖然，近年來地方政府性債務(wù)基本上在可控范圍內(nèi)，但仍存在增長過快、負擔過重及過于依賴土地收入等問題，所以為確保地方政府融資平臺的有序改革，應(yīng)妥善管理債務(wù)風險。應(yīng)不斷加強債務(wù)審計工作，并制定科學(xué)合理的應(yīng)急預(yù)案，以有效規(guī)避債務(wù)違約風險。同時，各級政府應(yīng)準確掌握融資平臺和各類金融機構(gòu)的賬目往來情況，理清各類債務(wù)關(guān)系，有效處理債務(wù)問題。另外，應(yīng)建立健全地方政府融資平臺的信息披露機制，加強銀行和投資者的監(jiān)管職能。還應(yīng)建立和完善地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制，依照財政管理部門制定的風險標準，定期對平臺的融資狀況進行評估，發(fā)現(xiàn)問題及時進行處理，將財務(wù)風險降至最低。

四、結(jié)束語

總而言之，伴隨經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展，為順應(yīng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)積極推進地方政府融資平臺創(chuàng)新和改革，在掌握其改革方向基礎(chǔ)上，推動融資平臺的有效轉(zhuǎn)型，完善相關(guān)管理制度，健全風險預(yù)警機制，確保政府融資平臺的順利改革，為社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展給予有力保障。

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