政府和社會資本合作(PPP)項目的監管問題研究

杭州市蕭山區財政局 林玲

政府和社會資本合作(PPP)項目的監管問題研究

杭州市蕭山區財政局 林玲

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。國務院財政部積極推廣PPP項目，并要求加快推進示范項目的實施。隨著各地政府和社會資本合作項目試點的陸續鋪開，政府財政部門必須切實履行其中的監督管理職責。本文主要對政府和社會資本合作（PPP）項目監管進行了全面分析，對私人部門盈利區間在部門成本與收益構成基礎上做出了判斷，并對公共產品質量監督提出了自己的看法，希望能夠為相關部門提供一些借鑒。

政府 社會資本合作 公共產品 監管

當前，隨著我國城市化進程的推進，政府和社會資本合作（PPP）項目的發展有了更廣闊的空間。PPP項目的主要作用是為社會公眾提供更多的服務產品，具有一定的公益性特征，但是社會中一些私營單位則主要以獲取更多的利益為最終目標，這與政府服務社會的宗旨相違背，并與創造社會效益的目標相矛盾。為此，政府部門要加強對私人部門盈利行為的監管，防止出現違背社會公眾利益的行為。私人部門如果不能獲取一定的利益，與政府的合作關系也將瓦解，但如果私人部門獲得過多的私有利益，將使項目的公益性受損，造成公共財政資金的受損。為此，要想使項目的公共利益得以保護，就要做到合理盈利。

一、政府對公共產品監管概述

隨著政府與私營單位合作的逐漸增強，政府對公共產品的監管力度也在不斷提升，大部分學者都對政府監管對象做了深入研究。有專家指出，政府對PPP項目的監管呈現出了多樣化的趨勢，就是政府既要對盈利狀況進行監管，還要做好質量監管，并采取適當的激勵性監管手段與管理機制；還有一部分專家認為，要做好PPP項目的微觀狀況監督，對盈利的質量與現狀做出管理監督。

有學者針對監管的相關措施開展了諸多研究，并提出了綜合性的獨立監督機構建設是非常有必要的，通過機構對PPP項目做出全程的監督與管理，指出要重點加強日常的監督，逐漸取消傳統的政府部門監管手段。還有專家對我國農村地區公共產品質量監督問題做出了研究，指出要通過構建監管組織機構來保障公共利益不受損。

通過以上各個學者的研究我們可以了解到，政府和社會資本合作PPP項目監管問題得到了社會的廣泛關注，并使研究深入到了具體的私人部門，對私人部門的盈利狀況做出監管，能夠有效控制其對社會經濟的壟斷，防止出現私人部門牟取暴利的情況。

二、對PPP項目盈利狀況的監管

通常情況下，私人部門所獲取的盈利是指PPP項目的運行獲得利益，這些通過盈利獲取的收益減去成本就得出了最終應該獲取的利潤。政府在對私人部門的盈利行為做出監管時，要先對私人部門的成本構成情況有細致的了解，再對私人部門的運營收入進行估算，與最終盈利數額進行對比，從而判斷出私人部門是否處于“盈利不暴力”的區間內。

(一)成本的構成

PPP項目私人部門成本的構成有建設成本與運營成本兩方面。其中，建設成本是指建設期間的投入資金，而折舊則體現在運營期間，再通過銷售使產品轉換為資金流回投資者手中。因為PPP項目在運營的成本上有所差異，所以運營成本的構成不同。以軌道交通項目為例，軌道交通系統運營當中將產生非常多的消耗，比如能耗、設備損耗等基礎設施維護費用，還有工作人員的薪資支出、綜合運營管理費用等，其他行業項目運行也基本分為不同的費用板塊，由此表現出運營成本構成是不同的。

(二)收益的構成

首先，PPP項目收益可以通過直接向消費者收費的方式獲取。同樣以軌道交通項目為例，可以直接向消費者收取一定的票款來獲取利益；而對于公路交通項目，可以向過往的車輛收取車輛通行費來獲利；城市供水項目則能夠通過收取水費來獲利，這種提供服務來獲利的行為既能體現出公益性還能使本行業得以可持續發展。

其次，以政府補貼的方式獲得利益。對于一些大型項目來說，因為投資巨大，后期運營成本高，不能僅依靠票款去支付全部的成本，利益獲取依然要開辟新途徑，而政府補貼剛好可以解決這一問題。比如，某市地鐵線路最初的票價為3.22元，隨后，在普及了2元票價制以后，各線路分攤后的票價為1.05元，比原來的票價下降了很多，但地鐵的盈利卻減少了，為此，政府在當年對地鐵各線路的票價補償提高到了5.2億元。政府補貼的額度要列入預算，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。因此對私營部門盈利的預測是監管的首要任務，關系到項目的物有所值定性判斷和財政能否承受，是決定其項目可行與否的關鍵。

最后，可以通過衍生鋪業經營的方式幫助經營行業獲利。比如，在香港地區，大部分的地鐵公司都采用“地鐵+商業+物業”的經營模式，可以在地鐵的周圍開發新的商業項目，但將原來的公共設施保留下來，采取只租不賣的經營方式，從而確保地鐵商獲利更為穩定、持續；而高速公路項目則會在服務區以及環線路段設置互通口，建設大型的商業綜合體或者是專業市場來獲取更豐厚的利益。

(三)對“盈利不暴力”的判斷

政府在項目監管過程中，可以對私人部門的盈利情況做出判斷，并通過對私人部門虧損區間與盈利區間的對比判斷方式進行監管。如果成本小于收益則表示私人部門處于虧損的區間中，為了使政府與社會資本間的關系得以維護，就要依靠政府的補貼實現；如果收益基本抵消成本或略高于成本，則表示私人部門處于盈利區間內，這正與政府倡導的“盈利不暴力”相契合；如果出現私人部門的收益大于成本的情況，這就表示私人部門當前正處于暴利區間內，將威脅到公眾利益，出現公共財政資金流失情況。

三、公共產品的質量監督

(一)公共產品質量標準的設定

因為公共產品存在一定的非競爭性特質，并且常占據市場的主導位置，消費群體在產品質量選擇上缺少主動性，且公共產品涉及的領域廣，與人們的生產生活聯系密切，為此，在設定公共產品時要能做好產品的選擇與優化，嚴格按照行業評定指標執行。

PPP項目中私人部門所提供的產品大部分都能與市場的需求相契合，存在一定的壟斷性，私人部門要想獲取更高的利益，并維持市場平衡，就要通過降低產品質量來實現。為了確保公共產品質量得到保證，政府就要通過設定產品質量標準來對相關部門進行監管。

(二)PPP項目中質量標準的實施

PPP項目質量標準的有效運行依靠的是良好的監管機制，但當前PPP項目還處于初步建設期間，有很多地方還不夠完善，為此，我國可以借鑒國外的相關經驗與成果，使機制能夠更為完善、科學。可以設立公共產品質量監督機構，確保公共產品質量能夠得到政府部門的有效監督，維護公共利益，這也正是PPP項目監管模式下倡導的內容；可以不斷完善相關立法，充分借鑒與學習國外相關立法經驗使各項法律法規不斷完善。為確保公共產品的質量得到保證，就要加快構建《公共產品質量法》等法律體系，從法律與制度層面保障公共產品的質量。

四、結束語

本文主要以政府和社會資本合作的PPP項目監管為主要內容，對具體盈利狀況的監管方法和公共產品的質量監管進行詳細論述，提出了自己的看法。可見，利用好政府與社會資本合作項目的監管模式，能夠做好對私人部門的監督與管理，使社會公眾利益得以真正保障，政府與社會資本的價值與作用得以真正發揮。

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