新規則下財政結轉結余資金管理研究

舟山市市級會計核算中心 毛淑蕓

2012年財政部先后頒布了新的《事業單位財務規則》和《行政單位財務規則》（以下簡稱《規則》），在新的《規則》中，將“結余”細化為“結轉和結余”兩部分。本文對舟山市財政結轉結余資金的現狀進行分析，研究加強資金管理的配套機制，切實減少資金沉淀，充分發揮資金的使用效益。

一、舟山市市本級財政結轉結余資金現狀

截至2013年12月31日，舟山市本級財政（含168家預算單位）結轉結余資金共計1391031.48萬元。其中，預算凈結余23873.72萬元，占1.72%；預算結轉類資金550882.80萬元，占39.6%；財政專戶結存資金720597.96萬元，占51.8%；其他財政結余資金95677萬元，占6.88%，扣除其他借出資金3185.54萬元，實際結余資金共計1387845.94萬元。

從預算結轉項目看，舟山市本級共有結轉項目資金550882.8萬元，其中財政結轉資金477214.44萬元，一級部門預算單位結轉資金73668.36萬元。在財政結轉資金中，屬于上級專項轉移支付項目形成的結轉為49351.02萬元，占10.34%。按結轉年度分，2013年預算形成的結轉為462357.57萬元、2012年及以前年度預算形成的結轉金額為14856.87萬元。從結轉資金目前狀態看，屬于“項目未落實到地區、部門或單位”的金額為448875.72萬元，占81.48%；屬于“按項目進度當前無需動用”的金額為18430.72萬元，占3.35%；屬于“其他”的金額分別為9908萬元,占1.8%。

二、舟山市財政結轉結余資金成因分析

(一)預算編制與執行脫節，項目資金難以支出

一方面，重編制輕執行，一些部門在編制預算時為了多爭取資金，夸大項目的重要性和規模，樂觀預期項目的執行難度，在資金下達后具體執行時才發現，由于項目前期準備不夠充分，論證不夠全面，可行性研究不夠深入，項目規劃不夠細致，導致項目執行難度重重，只能邊規劃邊執行，資金留滯在賬戶中形成結轉結余。在2013年度市本級財力安排的公共財政預算形成的結轉資金中，未落實到具體項目的就有53個，共計資金38656.09萬元。此外，部分單位為驗收檢查，將完工項目列做尾工工程掛暫存科目，或是完工項目不及時辦理決算，導致專項資金長期沉淀，項目資金無法結清。如某單位2010年至2012年專項結余為465.82萬元、354.52萬元、277.83萬元，分別占當年專項資金的41.93%、37.4%、32.01%。另一方面，跨多個投資年度的大型項目，年初預算不是按項目當年投資計劃安排資金，而是按項目投資概算安排總資金，從而導致大量結余。

(二)預算編制不夠全面，預算追加和調整頻繁

在編制部門預算時，大部分上級專項轉移支付資金未納入年初預算，而部分單位對上級轉移支付資金依賴程度較高，單位不清楚當年上級轉移支付資金有多少，何時到位，導致在預算執行中頻繁地追加預算和調整，有的甚至到年底關賬時才能確定，致使單位難以按進度執行，形成結余。2013年度由于轉移支付資金下達較為遲緩等因素造成上級專項轉移支付未落實到部門或單位的項目有55個，共計29378.26萬元。

(三)預算批復流程長，預算執行時間短

按照我國《預算法》規定，預算草案于3月中下旬經人大審議通過后，財政部門在規定的1個月內批復部門預算，部門按規定在一個半月內批復下屬單位預算，漫長的批復流程導致部門預算下達到實際預算執行單位基本都在4月末或5月初，再算上單位申報用款計劃和財政撥款時間，預算執行時間實際僅半年左右，造成部分項目本年無法完成，只得結轉下年。

(四)部門加強預算管理形成的結轉結余

根據中央八項規定和省政府厲行節約、反對鋪張浪費的各項要求，我市出臺了一系列厲行節約的政策規定，比如差旅費、培訓費、招待費、會議費、因公出國經費等都有詳細的列支標準和條件，各預算部門根據文件精神，健全本部門規章制度，規范支出內容，加強財政資金管理。此外，由于行政成本控制基數的制約（我市以2008年的支出數為基準進行調整后，作為各預算單位當年的控制數），在預算數超出行政成本控制數無法支出時，實質已形成結余。

(五)資金清理制度缺陷導致財政資金沉淀

部分項目有多種配套資金，有上級財政轉移支付的資金，也有通過本級財政撥付的資金，還有上級部門或其他部門給予的資金（簡稱其他資金）。依慣例，支出發生時按照先市本級撥付資金，再轉移支付資金，最后其他資金的順序使用。由于市本級部門預算形成的結轉結余資金在當年12月底清理統一收歸財政統籌安排，預算追加中形成的市本級結轉結余資金和上級轉移支付安排形成的結轉結余資金于次年12月底清理統一收歸財政統籌安排。而其他資金既不在當年也不在次年清理之列，從而導致部分預算部門存在大量歷年其他資金結余。

三、加強財政結轉結余資金管理的建議

(一)加強預算編制的科學性，從源頭控制項目結余資金

首先，進一步強化項目庫建設，細化項目編制，盡可能將項目細化到支出經濟分類科目。加強項目的可行性論證，科學合理的預測資金需求規模，使項目預算與工作結合得更加緊密。其次，逐步推進項目支出滾動管理。根據《浙江省財政廳轉發財政部關于貫徹落實國務院決策部署推動地方實行中期財政規劃管理的通知》（浙財預〔2015〕19號）精神，逐步開展市本級項目支出三年滾動財政規劃編制工作，對部門專項、政府性專項和基本建設項目試編三年滾動財政規劃。各預算單位結合我市國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃的實施，按照部門職責分工，研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算收支數據，編制項目支出三年滾動財政規劃。再次，嚴格根據項目的實施時間和進度來安排項目資金，對有合同、協議約定跨多個年度實施的項目，本年度預算僅安排當年度項目資金，并將單位當年度項目執行進度將作為下一年度預算編制的重要依據。

(二)完善轉移支付制度，減少預算追加和調整

對可以確定的轉移支付資金和上級補助資金，以及年初可以明確具體分配方案和使用單位的政府專項資金，要求全部編入部門預算，逐步減少預算追加。規范預算調整程序，嚴格控制預算調整內容，提高預算的嚴肅性。對于數額相對固定的一般性轉移支付和專項轉移支付指標，上級政府和部門可以提前下達，同時明確一般轉移支付、專項轉移支付最晚下達時間。對據實結算等特殊項目，可先下達、后清算或分季下達，預付部分專項補助資金，加快專項轉移支付下達進度。根據市級預算編制辦法的相關規定，市級政府專項資金在前三季度下達完畢，第四季度一般不再下達資金。

(三)加快預算執行進度，減少資金沉淀

一是把加快預算執行進度放在財政管理工作的重要位置，對年初預算安排的確定的項目，加緊組織實施，加快資金支付，定期上報預算執行進度，財政、審計和紀檢部門聯合行動，督促預算單位加快部門預算執行，采取督促、懲戒等有效措施，切實防止預算執行中的不作為。二是對于財政收回的轉移支付和部門預算結轉結余資金，要根據預算的統籌安排，抓緊組織執行，防止這部分資金再次形成存量資金，切實縮小庫款規模。

(四)完善結轉結余資金清理制度，盤活存量資金

明確資金清理原則，對各部門各單位存量資金進行摸底調查，分析原因，分類處理，完善清理措施，使清理范圍覆蓋預算單位全部來源資金。合理確定清理時限，減少預算單位存量資金。把結轉結余資金使用與部門預算編制結合起來，積極消化和減壓結轉結余資金，通過調整當年預算、核減下年預算、收回部分結余資金等措施，嚴格控制部門結余資金規模，加快財政支出進度。

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