貫徹落實新預算法加快推進財政改革發(fā)展

山東省棲霞市財政局 馬雪飛

一、新預算法的突破和亮點

(一)體現(xiàn)法治精神

新預算法反映了完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代預算管理的基本要素，重新定位了政府責任，把規(guī)范政府收支行為、強化預算約束作為立法宗旨，修正了原預算法強化政府對預算分配和監(jiān)督的管理職能的提法，體現(xiàn)了將政府收支的財權關進“預算”制度籠子的法治思想。

(二)約束政府行為

一是實行全口徑預算，政府全部收入和支出都納入預算管理，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算，政府債務也納入預算管理。二是嚴格預算調(diào)整，預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施。未經(jīng)批準，各級政府不得作出預算調(diào)整的決定。

(三)實現(xiàn)公開透明

一是預算公開范圍全面，既包括政府預算及調(diào)整和決算，也包括所有使用財政資金部門的預決算。二是預算公開重點突出，對轉(zhuǎn)移支付、舉借債務和部門預決算的機關運行經(jīng)費安排使用、政府采購等一些重要事項要專門公開。三是預算公開內(nèi)容細化，除涉密信息外，政府預決算支出要全部細化到功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預決算按項目按地區(qū)公開，部門預決算支出要公開到基本支出和項目支出。

二、貫徹落實新預算法，煙臺加快建立現(xiàn)代財政制度

為貫徹落實新預算法，2015年，煙臺先后制定了《關于深入化財稅體制改革的實施意見》、《關于實行國有資本經(jīng)營預算的意見》、《煙臺市市級財政專項資金管理辦法》、《煙臺市市級股權投資引導基金管理暫行辦法》、《關于改進和加強市級財政支出預算執(zhí)行管理有關事項的通知》等意見、辦法和通知，對財稅體制改革、預算管理工作進行部署、規(guī)范、突破。

(一)完善預算體系

按照全口徑預算的要求編制預算，將國有資本收益的10%調(diào)入一般公共預算，以后逐年提高調(diào)入比例，2020年達到30%。各部門所有收支包括經(jīng)營性收支、上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等，都納入預算管理，凡是未報經(jīng)人大審批的預算，都不得列支。

(二)細化預算編制

部門編制預算要充分考慮，掌握好上級有可能出臺的新的增支事項，對開展的業(yè)務全部列報預算。科學預計上級專款，預算支出不僅包括本級財力安排的，還包括上級專款安排本級的支出，分科目匯總支出預算。本級財力安排的專項資金，細化到具體縣市區(qū)，并提前下達預計數(shù)，需據(jù)實列支的支出原則上至少提前下達70%。

(三)規(guī)范預算執(zhí)行

一是嚴格控制科目調(diào)整。對年初確定的支出預算，嚴格按預算執(zhí)行，對確需調(diào)劑或調(diào)整的，必須說明原因，履行報批手續(xù)。二是做好預決算差額分析。對預算執(zhí)行進行動態(tài)監(jiān)控，并與年初預算進行比較，分析問題原因，完善預算管理工作。三是實行透明預算。向人大報告四本預算的收支、上下級轉(zhuǎn)移支付、三公經(jīng)費等報表。人代會期間，在代表駐地設置查詢臺。

(四)硬化支出約束

預算批復后，年初預算未列入的事項將不再安排支出，且所有支出實行國庫集中支付，實施績效目標管理。對突發(fā)性自然災害等特殊事項，確需增加支出的，按程序報批從預備費中解決，需要調(diào)整預算的報人大審批。預算執(zhí)行中，部門不得出臺增加縣市區(qū)支出的事項。清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，對結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金，收回財政統(tǒng)籌用于重點事業(yè)發(fā)展和項目建設。

(五)完善預算平衡機制

建立跨年度預算平衡機制。建立一定規(guī)模的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對年終超收的收入或財力，不再安排其他支出，全部補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金不足。實行中期財政規(guī)劃管理，按照三年滾動方式編制中期財政規(guī)劃，在中期財政規(guī)劃框架下編制年度預算。

(六)完善政府債務管理

劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其財政部門舉借，不得通過其他部門及企事業(yè)單位等舉借，并剝離融資平臺公司政府融資職能。政府債務實行規(guī)模控制和預算管理，只用于公益性資本支出和適度歸還存量債務。改革舉債實施項目的管理方式，對舉債項目評審論證排序，實行項目庫滾動式管理。

(七)強化轉(zhuǎn)移支付管理

市級轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為以均衡縣市區(qū)財力為主、可由縣市區(qū)統(tǒng)籌使用的一般性轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付實行“信用負面清單制度”，除上級明確規(guī)定外，都設立年限和退出機制，1個部門專項資金數(shù)量不超過1項，存續(xù)期不超過3年，對縣市區(qū)一般競爭性領域不再設立專項轉(zhuǎn)移支付。2015年市級一般競爭性領域?qū)ｍ椯Y金壓減50%，2016年除市政府確定的重點領域不再安排一般競爭性領域?qū)ｍ椯Y金，壓減下來的資金建立市級投資引導基金。

三、貫徹落實工作存在問題

(一)貫徹意識落后

受傳統(tǒng)思維模式影響,在新預算法貫徹落實過程中，法律意識淡薄、突破新預算法紅線的現(xiàn)象將會比較突出，特別是預算編制和執(zhí)行會照搬老經(jīng)驗，沿襲舊做法，不習慣于新預算法的剛性要求。

(二)預算與實際偏差較大

因預算管理水平的限制或者上下級之間、部門之間銜接的問題，預算編制過程會有較大的不確定性，對需要納入預算的業(yè)務事項、支出金額考慮不全，預算與實際執(zhí)行情況偏差較大。

(三)部分事宜缺乏配套頂層設計

新預算法的修改正處于深化改革的時期，對一些符合改革發(fā)展方向但一時還難以具體規(guī)定的問題，同時，新預算法仍未明確解決與部門法律對支出安排的沖突，并仍保留財政專戶，為私設“小金庫”留下隱患。

四、加強財經(jīng)法治建設，全力推進財政改革發(fā)展

(一)要加強法治宣傳教育

要認真學習新預算法，加強預算工作培訓，準確掌握新預算法精神、原則和各項具體規(guī)定，自覺把新預算法作為從事預算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經(jīng)紀律。要采取各種方式宣傳新預算法，推動建立良好的法治社會環(huán)境。

(二)要加快配套頂層設計

國家需要按照新預算法確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究劃分各級事權、收入、支出，制定財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告、財政專戶等方面的規(guī)章制度。

(三)要協(xié)調(diào)推進財稅改革

要做好預算管理、國庫管理、債務管理、公共財政支出管理和地方稅收制度等改革具體方案與新預算法的銜接，可以在預算公開、預算編制、硬化預算約束、強化績效管理等方面率先取得突破，推動現(xiàn)代財政制度在改革中不斷完善。

(四)要妥善處理存量債務

以新預算法施行為界，對新老債務進行劃界，對于存量債務進行甄別，分類進行管理。對于地方政府負有償還責任的存量債務，或發(fā)行地方政府債券進行置換，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)；對于政府履行擔保責任或救助責任的債務，依法履行協(xié)議約定。

(五)要積極推廣PPP模式

PPP是一種適應市場經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控工具，也是政府化解地方存量債務的有力工具。中央《關于加強地方政府性債務管理的意見》、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》都要求大力推廣PPP模式，通過授予特許經(jīng)營權等方式吸引社會資本進入公共服務領域，或者通過PPP模式置換存量債務。當前，要加快建立PPP項目庫，做好示范項目工作，盡早形成一批可復制推廣的實施范例。