從農業基礎性地位轉變的角度看土地征用制度改革

內蒙古包頭市征用土地事務中心 崔靜波

從農業基礎性地位轉變的角度看土地征用制度改革

內蒙古包頭市征用土地事務中心 崔靜波

近年來，土地征用問題引發的社會矛盾較為突出。本文從農業基礎性地位轉變的角度論證了現行土地征用制度的問題，提出了土地征用制度改革中對這些矛盾的解決方法。

農業基礎性地位 土地征用制度 改革

土地是重要的生產要素，土地征用是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限批準，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地使用權收歸國有的行政行為，也就是將農業用地轉變為非農建設用地。換個角度來看，土地征用制度就是農業支持其它產業發展的制度，這是農業發揮基礎性地位的一種表現形式，因此，土地征用制度應該隨著農業基礎性地位表現形式的變化而改革。

一、農業基礎性地位發生轉變有其必要性

農業基礎性地位主要表現在四方面：直接提供農產品和工業原材料的產品貢獻，農業生產要素轉向非農的要素貢獻，農業人口為工業消費品做市場貢獻，農產品出口為工業化提供外匯貢獻。

我們從工業化進程來分析農業基礎性地位的變化。在工業化初級階段，工業發展較弱，經濟發展主要依靠農業，農業基礎性地位主要體現為產品貢獻；隨著經濟發展，工業化需要越來越多的經濟資源，農業的要素貢獻逐漸增加，更多資金、勞動力、土地轉移至工業行業；同時農產品還會出口提供外匯貢獻。在工業化中級階段，工業發展對農業的要素依賴減弱，但過多的工業消費品需要較大的消費市場，因此市場貢獻是農業基礎性地位的主要表現形式。在工業化高級階段，工業經濟發展壯大，其內部可以提供生產要素、市場，但是糧食、工業原料的需求較大，產品貢獻再次成為農業基礎性地位的主要表現形式。

綜上所述，我國經濟發展正處于工業化中級階段，工農業產品供給出現過剩現象，城鎮市場處于飽和狀態，而更大的需求市場是農村。因此，我們應想方設法提高農業的市場貢獻，促進工業化進程，加快國民經濟的增長。轉變農業基礎性地位是必要的，大力開發農村市場，增加農民收入，提高農民購買力。農村經濟發展是當前國民經濟持續快速發展的重要決定因素，這也是國家相關政策進行調整的首要考慮因素。

二、從農業基礎性地位的角度看現行土地征用制度

在經濟發展的不同階段，農業基礎性地位的表現形式不同，但是我國土地征用制度雖經多次修改仍存在許多缺陷，造成很嚴重的官民矛盾、社會矛盾、經濟矛盾，可從以下幾方面看出：

首先是土地貢獻過大。為了增強國家實力和國際地位，我國為國民經濟的發展開辟了有利條件，工業化進程中大量土地從農業轉到非農建設上。地方政府為了增加財政收入，引入大量企業，將農業用地征用為工商業用地。公用設施建設、交通建設、重大工程建設等都需要占用大量耕地。為打破城鄉二元化，大力促進城市化建設也需要征用土地。除了經濟社會發展的需求之外，土地征用制度存在弊端導致征地濫用現象大量出現，農地非農化速度過快。因此，土地征用制度改革要縮小征地范圍，將征地縮小至憲法規定的公共利益需要的范圍之內。

其次是農業的資金貢獻過大。土地征用補償費是農業資金貢獻的一種形式，但是由于補償范圍窄、補償測算方法不科學導致補償較低。現行制度規定土地補償費用僅包含土地補償費、安置費、地上附著物和青苗補償費，但是因征地造成的搬遷費、誤工費、損失費、農民的社會保障費等卻沒有相關補償規定。征地補償費是用土地前三年的平均年產值乘以倍數計算出來的，而出售土地卻按照市場價值，農業的大力資金通過“低價征用，高價出讓”被轉移走。因此，土地征用制度改革應提高征地補償費，按照市場經濟等價交換的原則來規定補償費，以土地征用后土地新用途的市場價格為依據計算征地補償費用。

再次是農業的勞動力貢獻不足。工業化的快速發展使得勞動力的需求量不斷上升，土地征用后，大量農村剩余勞動力轉移到非農行業工作，最具有代表性的就是辦鄉鎮企業。許多鄉鎮通過引入外資或自籌集資金的形式開辦企業，占用農民耕地和其它資源，允許農民進廠工作，這確實促進了勞動力轉移，增加了農民收入。但是隨著市場環境的變化，企業倒閉、機械化程度提高、轉型發展等原因使得進廠的農民不得不離廠，而且高污染的企業造成的土地污染、資源浪費過于嚴重，農民對土地的利用率不斷降低，農業的勞動力貢獻明顯不足。因此，土地征用制度改革要建立失地農民的社會保障體系，將這部分農民轉移出去，促進城市化進程。

最后是農業的市場貢獻不足。農業市場有廣大群眾基礎，要發揮其市場作用，首要任務就是提高農民收入。但是，按照現有土地征地制度，土地被征用后有限的征地補償并不能提高農民的收入水平，反而有所下降。最重要的是，土地是多數農民唯一的經濟來源，土地被征用后農民淪為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無游民”，生活保障出現危機。可見，征地使得農民的消費需求不僅不會擴大，反而會萎縮，購買力根本沒有提高的可能。因此，土地征用制度改革要保障土地被征用后，農民能順利就業，有穩定的收入來源。

總之，在土地征用制度改革過程中要保障農業的基礎地位不能被削弱，而是加強和鞏固，必須堅持農業基礎地位毫不動搖，為我國經濟的持續快速發展奠定基礎。從農業基礎性地位轉變的角度制定土地征用制度及其它相關法律法規，遏止資源浪費、資源濫用現象的發生，以提高農民生活水平為根本目的。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.21.241