創新管理理念 踐行為民服務——對稅務機關如何實現納稅人本質需求的思考

湖北省廣水市國家稅務局 李波

一、換位體驗發現的問題及引發的思考

在第二批群教活動的換位大體驗中，筆者注意到，納稅人如需在辦稅廳代開一份普通發票，需提交付款方證明、本人身份證及復印件，辦稅廳工作人員先后通過2個系統5個模塊操作，完成全部流程一般需3分鐘以上。對此不禁產生疑問——辦理一筆相對簡單的稅收業務確需如此繁雜的手續和較長的時間么？但“免填單系統”也引起了我的注意，經了解，該系統的應用可為納稅人省去數分鐘填報申請的時間。而前期自己繳納車購稅的體會也在腦海中浮現一個問題，難道就沒有更好更暢的實現方式嗎？

在工作實踐中，由于信息不對稱，作為行政管理相對方的納稅人對稅務機關制定政策的出發點并不了解，他們無法確定提交資料和手續的要求是否必須，難以界定哪些資料或手續應予簡化。即使有意見的納稅人出于遵循稅法的考慮，更多是選擇被動接受并按稅務機關的要求提備資料。而且由于每個納稅人的涉稅業務相對單一，不可能提出系統全面的建議。而有權制定政策的上層稅務機關更多考慮的是如何實現管理目標，出臺政策盡量做到規范、嚴密，其獲取信息的渠道主要來自于基層單位和工作調研等，無法全面系統的響應納稅人需求。雖有如在調研基礎上創新推出的“免填單系統”，但這樣的案例顯得相對較少，沒有形成整體效應；作為基層稅務機關則更多的是當好執行者，落實工作要求，規避執法風險，優化納稅服務大多致力于提高前臺工作人員的服務質量和效率，日常主要是通過窗口受理、訪問談、調研等形式了解納稅人的需求。總體而言，稅務機關在依法履職過程中，不可能全面體察納稅人的需求，所獲取的建議顯得較為零星、單一、不系統。通過上述簡要分析不難發現，由于征納雙方的職責差異和所處位置不同，信息無法全面有效的交流，形成了一方面是納稅人需求難以自我界定并言明，另一方面則是稅務機關在響應需求上難以洞察并著手的尷尬局面。

二、納稅人需求分析

國家稅務總局提出將納稅服務作為稅務機關的核心業務，把建立優質便捷的服務體系作為2020年基本實現稅收現代化的六個體系之一，形成始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從的納稅服務格局，其實質是公共管理的顧客導向技術在稅務系統的應用。根據顧客導向技術定義，洞悉“顧客”需求，為“顧客”創造更大化的價值，才能最大程度的贏得“顧客”滿意。作為稅務機關的“顧客”——納稅人，其本質需求究竟是什么？需要稅務機關為他們創造什么價值？

納稅人的單項需求和吸引需求可以歸結為其本質需求，即納稅人在辦理涉稅事宜時對稅務機關內在的、實質的要求。這些需求不會被納稅人明確予以表達，也不會被其過分期望，但一旦滿足將大幅提升納稅人滿意度。如前所述，納稅人本質需求難以直接獲取，我們可以另辟蹊徑，由企業的目標著手分析。從根本上說，財務管理的目標取決于企業的目標，所以財務管理的目標和企業的目標是一致的，即實現股東財富最大化和企業價值最大化。由此推導，為納稅人提供價值最大化的納稅服務產品與企業目標相一致，是納稅人對稅務機關的本質需求。

根據價值工程原理，提升納稅服務產品的價值，應從提升功能或降低成本著手。對于納稅人而言，納稅服務產品的功能就是助其履行納稅義務、辦理涉稅事宜，性質相對單一，內容較為固定，大多屬于納稅人義務性活動，如稅務登記、納稅申報、稅款繳納、發票開具等等。納稅服務產品的功能設定基本受限于稅法規定，提升空間極為有限，由此可見，在功能相對固定的情況下，降低或消除納稅人辦理涉稅事宜而付出的非增值成本是實現納稅服務產品價值最大化的唯一有效途徑。降低或消除非增值成本方法，無非是在符合稅務管理目標的情況下，最大限度的減少納稅人為此所消耗的人力、財力和時間資源，即納稅人能最大限度的減少跑稅務機關，最大限度的減少報送資料、最大限度的減少編報項目、最大限度的減少辦理手續、最為便捷的了解稅收政策和涉稅事宜的辦理流程。

三、創新理念響應納稅人本質需求

根據以上分析，稅務機關在合符稅法和達成稅務管理目標的前提下，最大限度的減少納稅人在使用納稅服務產品過程中所消耗的資源，即最大限度的為納稅人做“減法”，才是建立優質便捷納稅服務體系的根本所在，而如何列示“減法”算式無疑是做好“減法”運算的前提和核心，唯有列準列對“減法”算式才能從源頭上實現為納稅人降耗，才能讓納稅人最大化的感受到納稅服務產品價值。從公共管理角度看，列“減法”算式的過程屬于政策制定的范疇，需要有權的稅務機關在政策規劃、分析時予以認真考慮。

運用公共管理的政策規劃和政策分析理論，實踐中制定政策時，應以問題為導向確定政策目標，重點把握解決方案的擬定、分析、評估和優選環節，進而產生科學合理、優質高效的政策。為此可借用價值工程原理予以梳理。

(一)價值工程的實施程序

通常是圍繞以下7個合乎邏輯程序的問題展開的：

(1)這是什么？

(2)這是干什么用的？

(3)它的成本多少？

(4)它的價值多少？

(5)有其他方法能實現這個功能嗎？

(6)新的方案成本多少？功能如何？

(7)新的方案能滿足要求嗎？

(二)制定涉稅政策列“減法”算式的程序

借助上述分析，我們應破除思維定式，創新管理理念，優化政策制定，建立一套涉稅政策列“減法”算式的程序，從源頭上為納稅人減負降耗，形成較為完備的機制，為優質便捷的納稅服務體系夯實基礎。筆者建議，從總局自上而下在界定工作職責、厘清權力邊界、公布權力清單，明晰納稅人權利和義務的基礎上，實行涉稅事宜文件發布會簽制。暨各級稅務機關制定發布涉及納稅人權利或義務事項的政策時，首先由業務部門進行問題分析、方案比選、政策擬定，而后交由政策法規部門進行合法性審查，并由納稅服務部門進行合理性審查，合法性與合理性審查均通過的情況下方可簽發。

納稅服務部門開展合理性審查時應設立一條“檢測線”，自行或組織專家學者、納稅人代表、基層稅務機關代表等，對擬（已）發布的政策按以下程序逐項予以測試：

制定的政策及要求是否屬于工作職權范疇？本項檢測回答了價值工程實施程序的“這是什么？”問題。雖然該項工作主要屬于政策法規部門的合法性審查內容，但納稅服務部門應以第三方的角度，對業務部門擬定的管理要求是否超越職權進行評估，避免出現為了達成稅務管理的具體目標而自行擴權，對納稅人提出過度要求，或做了本屬納稅人權利義務范疇的事項。如小型微利企業所得稅優惠備案政策，要求納稅人填報備案登記表及一系列資料，一些納稅人因嫌繁瑣而放棄享受優惠，使國家惠民政策在執行過程中打折扣。可見，在政策制定和梳理過程中，對有如此類，屬納稅人的權利且完全由其自行編制資料，或可由系統直接調取信息的涉稅事宜，應比照增值稅不足起征點的政策的執行方式，取消相關備案手續，在申報時直接辦理。

制定的政策是否與需要達成的具體管理目標相關？這一問題與價值工程實施程序(2)相對應。在此可以借用審計證據的相關性概念，對提交的資料及要求與管理目標缺乏相關性的予以剔除。如稅務機關代開增值稅普通發票時，要求提供付款方的書面確認證明，從相關性考慮，這一證明并無實質意義，因為付款方憑發票入賬有其內部控制及審批手續，在交易存在的情況下付款方必然提供證明，而發票代開方不會為了虛構交易開具無用的發票去白白繳稅。

能否創新管理以更低的成本更便捷有效的方式達成目標？本項測試與價值工程實施程序的(5)、(6)、(7)相對應。從價值工程實踐來看，方案創造是決定價值工程成敗的關鍵。創新理念、洞開思維，面對管理問題，找尋一件更高效的實現方案，無疑會化繁為簡，更快更直接更有效的達成目標，甚至是帶來革命性的變化。實現管理方式創新和方案優選無疑是合理性審查“檢測線”的重心和關鍵點。這也是提前進行本項測試的目的所在，業務部門也可在制定政策時采用本項測試。

實踐中，現有車購稅實行網絡控管的方式較為成功，有效地堵塞了管理漏洞。但如果破除思維定式，從立法層面對車購稅的征收管理予以修訂，將應稅車輛的銷售商法定為扣繳義務人，銷售應稅車輛時一次性代扣稅款，并對“機動車銷售發票開具系統”予以固化，發票上設專欄注明車購稅額，發票數據共享給交警部門。既實現了源頭控稅，也省去了購車人跑辦稅廳的麻煩，同時有利于節能降耗和降低稅收征收成本。

“金稅工程”的應用為成功推行稅制改革和強化增值稅管理發揮了重要作用，但現實運行中也存在納稅人認證超期、滯留票、開具陰陽票等問題。在互聯網全面應用和信息產業高度成熟的今天，完全應對該系統進行全面創新開發。一般納稅人均在稅務機關領取加密辦稅盤（卡），登錄互聯網開票系統，輸入購貨方納稅識別號核對納稅人名稱，錄入貨物（勞務）名稱、數量、金額等內容予以確認直接形成網絡信息，無需打印紙質發票；銷售方開票信息自動匯入正常申報后直接生成購貨方納稅申報的進項稅額，購貨方自行打印進項稅額匯總表用于數據核對，如需入賬發票自行上網登錄打印到普通紙張上，而不用專門印制發票。雖然稅務機關需提供足夠的服務器和數據備份中心，但管理方式的創新改進解決了現行存在的問題，以更少的資源投入達成更高的管理目標，節約了大量的發票印制、運輸、發放成本，納稅人也省去了領票、認證的時間、人力和財力消耗。

普通發票的領取和開具上也可創新方法。通過建設自助辦稅服務站，在剔除開票人提交付款人證明的情況下，納稅人憑自己的辦稅盤（卡）或二代身份證使用自助辦稅機輸入票面信息，完成繳稅后取得開具的發票。也可直接登錄網絡輸入票面信息，再到自助辦稅機上打印發票。通過發票的創新管理可進而建設功能完備的自助辦稅服務站，將納稅服務直接輻射到各個鄉鎮甚至社區村組，稅務機構可以進一步收縮，在征收成本、納稅成本的共同降低情況下大幅提升納稅服務體驗。長遠而言，普通發票最終將實行網絡化電子化，采用前述的增值稅專用發票網絡管理模式，可一舉解決現在假票克隆票泛濫的問題，既增加稅收又遏制腐敗。

制定的政策要求可否刪減、需提交的資料可否簡并？制定的政策要求、需提交的資料能否利用現有系統信息直接實現？雖然是兩項測試，但由于計算機和互聯網的廣泛應用而密切相關，測試與價值工程實施程序的(3)、(4)相對應。對此可通過建設功能齊全、通暢快捷的網絡辦稅服務廳，提供全面、完善、便捷的網上辦稅平臺，盡力提供扁平化的圖形操作界面，設計通用文書表格，建立完整詳細的涉稅文書填報方案，設立完備的信息關聯、幫助指引、邏輯審核等功能，納稅人通過鼠標點選即可完成大部分涉稅文書的填報，加密直接存入稅務機關服務器列為未辦事項流轉，納稅人通過計算機、手機等設備可便捷查詢運行流程，稅務機關辦理結果自動回復納稅人。通過系統優化，最大限度的減少納稅人查找填寫表格、準備資料的時間和精力花費，為納稅人提供全流程全天候的網絡辦稅平臺。

創新理念，為民善治，必將從根本上提升納稅服務質量和效率，提升納稅人對稅務機關的滿意度和對稅收法律的遵從度，也必將推動稅收管理方式的變革，助力稅收現代化的早日實現。窺一斑知全貌，創新管理理念不僅僅適用于稅務機關，各行政機關均可結合自身特點，運用科學方法，設立本部門合理性審查“檢測線”，降低辦事門檻、簡化辦事手續、優化辦事流程、規范辦事程序、提升辦事效率，從而更好地激發市場活力，更好地服務于大眾創業、萬眾創新，為“中國夢”的早日實現助力添彩。