完善中國殘疾人服務業立法的路徑選擇——以國際社會立法實踐為視角

完善中國殘疾人服務業立法的路徑選擇
——以國際社會立法實踐為視角

李娟

【摘要】殘疾人服務業是現代服務業的重要組成部分。在闡述我國發展殘疾人服務業必要性、緊迫性的基礎上，本文以國際社會殘疾人服務立法實踐為視角，從殘疾人教育、就業、康復、無障礙環境等方面，分別對美國、日本、瑞典、韓國、新加坡等國具有代表性的立法實踐進行考察；并借鑒國外實踐經驗，對我國殘疾人服務業相關法律規范進行梳理和反思，進而對完善我國殘疾人服務業立法提出建議。

【關鍵詞】殘疾人服務業國際社會立法實踐啟示與建議

【收稿日期】2015-03-22

【中圖分類號】D9

作者簡介:(李娟，廣東汕頭人，廣東省社會科學院法學研究所副研究員、青年學術研究中心副主任。)

一、引　言

黨的十八大報告提出：健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權益，是當前和今后一個時期我國殘疾人事業發展的戰略任務。這充分說明，為更好地實現殘疾人權益保障，必須加快殘疾人服務業發展已成為全黨和全國人民的共識。

中國是世界上殘疾人口最多的發展中國家。根據2010年第六次全國人口普查中國總人口數及2006年第二次全國殘疾人抽樣調查中國殘疾人占全國總人口的比例和各類殘疾人占殘疾人總人數的比例推算，截至2010年，中國殘疾人總人數為8 502萬人。*趙燕潮：《中國殘聯發布我國最新殘疾人口數據, 全國殘疾人口逾8 500萬》，載《中國殘疾人》2012年第4期。其中，各殘疾等級人數分別為：重度殘疾2 518萬人；中度和輕度殘疾人5 984萬人。*我國8 502萬殘疾人中,各類殘疾人的人數分別為：視力殘疾1 263萬人；聽力殘疾2 054萬人；言語殘疾130萬人；肢體殘疾2 472萬人；智力殘疾568萬人；精神殘疾629萬人；多重殘疾1 386萬人。在中國殘疾人需求的四大服務內容中，醫療服務需求72.78%，但實際滿足僅占35.61%；救助扶持需求67.68%，但實際滿足僅占12.53%；康復訓練需求27.69%，但實際滿足僅占8.45%；輔助器具需求38.56%，但實際滿足僅占7.31%。*馬良：《中國殘疾人社會工作歷史、現狀與發展趨勢分析》，載《殘疾人研究》2013年第1期。可見，目前我國殘疾人服務與殘疾人需求之間仍然存在很大的差距。發展殘疾人服務業不僅直接惠及8 502萬殘疾人士，而且將惠及2.6億以上的殘疾人家庭人口及殘疾人的其他親友。作為占據比例較大的社會弱勢群體，殘疾人群體的生活狀況直接關乎我國全面建成小康社會的進程。

殘疾人服務業也是現代社會服務業的重要組成部分。殘疾人服務由政府及其相關職能部門統籌管理，以專業機構為骨干，以城鄉社區為基礎，以家庭鄰里為依托，以為殘疾人提供教育、就業、無障礙建設、康復訓練、文化體育、法律維權等為服務主要內容。若按服務機構的性質來劃分，殘疾人服務可分為事業服務和產業服務，事業服務具有非營利性，產業服務具有營利性。*殘疾人服務事業是殘疾人服務業的基本內容，主要提供確保底線公平所必需的基本公共服務，以非營利為準則，通常由政府及其相關部門設置的相關事業機構提供服務，或者由政府及其相關部門組織社會各類非營利性組織提供服務；殘疾人服務產業是殘疾人服務業的拓展內容，主要提供基本公共服務以外的其他各類別、各層次的服務，以營利為準則，通常由以營利為目的的市場經濟組織提供服務，政府及其相關部門設置的相關事業機構和社會各類非營利性組織一般不從事這類服務，但政府及其相關部門對這類服務負有監督管理的責任。無論是殘疾人服務事業還是殘疾人服務產業，都必須依法管理和依法運營，需要有法律制度加以規范和引導。發達國家殘疾人服務立法起步較早，經歷了理念的演變和制度的創新，其法律法規具備一定的穩定性與規范性。相比之下，我國殘疾人服務體系的法制建設還處在起步階段，與殘疾人的需求和經濟社會發展水平相比還有很大差距。因此，研究借鑒國際社會殘疾人服務的立法實踐經驗，以謀求中國殘疾人服務業的快速發展，無疑是中國回應時代呼喚融入世界的理性抉擇。*中國積極開展殘疾人領域的國際交流與合作，簽署、批準和加入了《關于殘疾人的世界行動綱領》《殘疾人職業康復和就業公約》《殘疾人權利公約》等有關殘疾人權利保護的國際公約，積極參與國際殘疾人事務，大力推動和支持兩個“亞太殘疾人十年”行動。特別是中國作為聯合國《殘疾人權利公約》的倡導國和起草工作組的成員國，提出了中國案文；在北京承辦了21個亞太國家和地區參加的有關公約的政府間會議，通過了《北京宣言》。為了使殘疾人服務業健康持續發展，加強相關立法不僅具有客觀必要性，而且具有現實緊迫性。

二、國際社會殘疾人服務業的立法實踐

國際社會加強殘疾人服務業立法的歷史雖然較短，但發展速度很快。20世紀六七十年代，聯合國開始關注殘疾人事業的發展，先后通過了一系列保障殘疾人權益的文件決議，重要的有：《弱智人權利宣言》《殘疾人權利宣言》《關于殘疾人恢復職業技能的建議書》《殘疾預防及殘疾人康復的決議》《開發殘疾人資源的國際行動綱領》。*穆滿起：《國際視角下的殘疾人事業(之二)》，新浪網，2014-10-27，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d8d8b010102vd5c.html。20世紀80年代以來，國際社會逐步把對殘疾人服務及推進殘疾人服務體系建設提到了重要地位，把建立保護殘疾人權利法律框架視為國際社會應該承擔的責任，殘疾人服務相關的法制建設也從此有了長足進步，先后通過了《關于殘疾人世界行動綱領》(1983年)、《經濟、社會和文化權利國際公約》(1994年)、《殘疾人權利公約》(2006年)等重要綱領性文件，推動著各國殘疾人相關法律法規、服務機構和服務組織、社會態度以及殘疾人自身觀念的與時俱進。一些發達國家已基本形成較為完備的殘疾人服務業法律體系，實現了從“特殊服務”到“全方位服務”的轉變。當今國際社會殘疾人服務的立法趨勢，一方面，立法重視反殘疾歧視，以此來確保殘疾人平等權利的實現；另一方面，立法也強調國家對殘疾人服務方面應承擔的主要責任，開始重視對殘疾人給予特別扶助和特殊需求服務，*武宇航：《國外殘疾人立法的新趨勢》，見《中國社會報》，2008-03-19。以滿足殘疾人的特殊需求。發達國家在殘疾人特殊教育、就業扶住、康復服務、無障礙建設等服務立法中積累了豐富的實踐經驗，值得我國在完善殘疾人服務法制建設中吸取和借鑒。

(一)特殊教育服務立法實踐

20世紀七八十年代，西方國家殘疾人特殊教育大致經歷了“正?；薄耙惑w化”“回歸主流”“融合”等理念的演變。英、美等發達國家最早制定特殊教育法，其中，美國的《殘疾兒童教育法》(1975年)是世界上關于殘疾兒童教育立法的典范；英國1976年的《瓦諾克報告》提出“特殊教育需要”概念，取消傳統分類的建議被1981年和1993年《英國教育法》采用，對各國特殊教育立法產生重大影響。*張婭茜：《國外特殊教育立法的經驗與啟示》，載《學校黨建與思想教育》2009年第3期。20世紀90年代后，聯合國教科文組織大力倡導殘疾人“全納教育”理念，主張讓殘疾學生與普通學生在一起受教育，選擇不同需要的特殊教育形式，以提高殘疾人社會融合的質量。許多國家開始重視特殊教育立法保障殘疾人受教育權利的作用。目前，我國還沒有出臺專門性的《特殊教育法》，有關特殊教育的規定也較為分散或立法層次不高，沒能對特殊教育的具體問題作出規定，與普通教育立法相對應或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應有的效力層次。*陳久奮、阮李全：《特殊教育立法問題研究——人文關懷的視角》，載《中國特殊教育》2001年第6期。美國在特殊教育立法方面積累了豐富的經驗，其殘疾人教育與轉換服務立法實踐頗具特色。

美國是世界上最早發展殘疾人教育的國家之一，也是最先開展“全納教育”立法的國家。早在1975年制定了《殘疾兒童教育法》，該法經過多次修改完善，到1990年更名為《殘疾人教育法》。在此期間，美國殘疾人教育歷經了隔離教育階段、回歸主流教育階段和全納教育階段。美國特殊教育立法遵循六項基本原則：堅持零拒絕、非歧視性評估、免費而合適的公立、最少限制的環境、家長參與決策以及正當程序保護等。*余向東：《美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽》，載《當代世界》2011年第2期。這些立法原則不僅將受教育的權益從殘疾兒童擴大到所有殘疾人，而且規定聯邦政府加大對殘疾學生的資助，加強對殘疾學生的程序性保護。美國殘疾人教育法有配套的各類實施標準和細則，規定教育實施機構必須將教育階段納入轉換計劃，要求學校和家長必須為每個殘疾學生單獨制訂計劃，在計劃中還必須增加接受高等教育或者就業的轉換目標計劃。1997年修訂的《殘疾人教育法》規定，對14歲以上殘疾學生要制訂個別化教育計劃，并每年對他們的轉換服務需求進行更新，以強化轉換計劃的重要性。2004年又制定了《殘疾人教育促進法》，在殘疾人教育方面作了更加具體的規定，如教育服務內容涵蓋了教育目標、教育對象、教育形式、師資隊伍、教育經費、專業設置、課程規定、測試評估等多個方面，教育規劃細化到了殘疾人教育過程中教育支持與服務體系的建立與運作，增強了法律實施的可操作性。

實踐經驗證明，殘疾人教育轉化服務是提高殘疾人社會融合質量的關鍵。美國殘疾人教育服務突出教育與轉換服務的功能，培養殘疾學生中學后繼續教育、就業、獨立生活的能力，使殘疾人在中學后的生活中具有最大的獨立性和創造性。*崔鳳鳴：《美國〈殘疾人教育法〉與殘疾人高等教育》，載《比較教育研究》2006年第10期。因此，我國要重視殘疾人教育服務相關立法，樹立教育服務轉化的理念，加強特殊教育服務，保障殘疾人受教育權，構建殘疾人教育的強大支持系統，加強學校、家庭和社會的合作關系，以提高殘疾人社會融合質量。

(二)就業扶助服務立法實踐

保障殘疾人就業不僅是改善殘疾人生活質量的手段，而且是使其融入社會、獲得自我認同的重要途徑。就業扶助服務也是各國政府立法中重點推進的工作。1944年，英國制定的《殘疾人就業法案》提出了按比例安排就業的規定，這是世界上第一個按比例安排殘疾人就業政策的立法。*中國殘聯教育就業部：《國外殘疾人就業立法情況概述》，載《中國殘疾人》2007年第4期。此后，該政策由于其合理性和可行性而被世界各國所廣泛接受，成為聯合國有關國際公約規定和國際社會普遍采取的殘疾人就業原則。*廖娟、 賴德勝：《殘疾人就業服務體系的構建:從分割到融合》，載《人口與發展》2010年第6期。此外，設立庇護性工廠集中安置就業、對殘疾人個體經營和自主就業給予扶持等促進就業的立法也在一些國家得到重視。目前，各國普遍實行稅收減免和其他優惠扶持政策，采取集中與分散的多種形式安排殘疾人就業。*《國外殘疾人立法情況》，中國殘疾人聯合會網, 2007-11-08, http://www.cdpf.org.cn/zcwj1/gjwx/200711/ t20071108_25308.shtml。從20世紀90年代開始，我國在國家法律和優惠政策扶持下也實行按比例就業的政策，殘疾人就業采取集中與分散相結合，鼓勵自主就業，但《2010年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》數據顯示，2010年度，我國城鎮殘疾人登記失業率為8.6%，是全國城鎮登記失業率4.3%的2倍。*潘躍：《城鎮殘疾人登記失業率8.6%》，見《人民日報》, 2011-12-01?？梢?，我國殘疾人就業形勢非常嚴峻。而日本通過立法，綜合運用多種形式促進就業取得到了顯著成效，其經驗值得具有同樣東方傳統文化的中國借鑒。

日本在1970年制定了《殘疾人基本法》，并為促進殘疾人就業配套有專門法，如《殘疾人雇用促進法》《殘疾人職業訓練法》等，其內容包括就業促進、職業康復以及職業中心職能、雇用支援中心職能、生活支援中心職能等多方面的服務機制，明確雇用肢體殘疾人及智力殘疾人的義務、殘疾人雇用補助金的支付及殘疾人雇用繳納金的征收及其相關懲罰規范等。日本法律規定了殘疾人就業途徑：一是按比例就業。民間企業須雇用1.5%的殘疾人，公共企業須達到1.9%，國家和地方機關須達到2%，300人以上的私立企業或單位中殘疾人應占就業人數的5%。二是集中安置就業。國家建立庇護性工廠集中安置重度殘疾人就業。目前，日本的庇護性工廠已發展到四百多個，妥善安置重殘人兩萬多。三是對殘疾人個體經營和自主就業給予扶持。國家對自謀職業的殘疾人提供貸款擔保，為肢殘者提供電動輪椅和汽車等交通工具，并在開業、就業方面給予資金援助。*余向東：《美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽》，載《當代世界》2011年第2期。為減輕企業雇用殘疾人帶來的經濟負擔，政府還出臺了許多政策：一是出臺了“殘疾人雇用調整金”制度。按比例雇用殘疾人的單位，如果殘疾人雇用比例超過規定，可按差額人數每人每月2.7萬日元的標準向政府領取“殘疾人雇用調整金”，*舒然：《國外關愛殘疾人的好經驗檢索》，載《時代主人》2011年第11期。否則，根據差額按人數每人每月5萬日元標準向政府繳款。*嚴圣禾：《日本社會關愛殘疾人功夫在平?！?，見《光明日報》, 2010-12-04。二是設有“企業補助金”制度，規定雇用殘疾人的企業可以享受各種稅收優惠政策。三是設立殘疾人就業服務的組織機構，為殘疾人職業康復和就業服務建立殘疾人職業服務中心，開展康復訓練、職業介紹、職業培訓等工作。從1970年開始到1982年，日本47個都道府縣已全部建立了殘疾人職業服務中心。

我國應該在與經濟社會發展水平相宜的基礎上借鑒日本的經驗，通過立法將殘疾人就業服務納入由國家、社會、市場和家庭構成的“四位一體”服務網絡，合理有效地利用有限的社會資源，保障殘疾人通過有效渠道實現就業。

(三)保健康復服務立法實踐

保健康復服務是幫助殘疾人正常入學、就業、全面參與社會生活的前提。隨著國際殘疾人運動的發展，國際社會對殘疾人康復權利的實現更加重視，對保障殘疾人康復權利的立法更加全面和規范。20 世紀70 年代末，聯合國針對殘疾人康復提出了“預防—保健—治療—康復”的現代醫學模式，并先后通過《殘疾人職業康復和就業公約》(1983年)《關于社區康復的聯合意見書》《殘疾預防及殘疾人康復的決議》(2005年)等重要指導文件。為貫徹《殘疾人權利公約》有關殘疾康復的精神，世界衛生組織還具體制定了《殘疾與康復行動計劃(2006—2011年)》《社區康復指南》(2010年)，全面構建新的社區康復體系。縱觀國際社會殘疾人康復的立法趨勢，更加強調殘疾人個人為權利主體，在滿足殘疾人康復需求服務方面要求國家和政府承擔主要責任，并對殘疾人給予特別扶助和保護以確保殘疾人適應訓練和康復的實施。*邊麗、許家成、鄭儉等：《國外殘疾人康復立法研究》，載《殘疾人研究》2012年第4期。從立法模式來看，主要有綜合性立法和專門性立法兩種形式，以美國《殘疾人康復法》(1973年)為代表的專門法，其特點是：針對具體問題制定法律條款，各項規定細致具體，可操作性強。以意大利《殘疾人幫助、社會融合和權利綜合法律》(1992年)為代表的綜合法，其內容涉及社會服務的多方面、多層次，以確保法律之間相互銜接。近年來，我國高度重視殘疾人康復服務，在2002年《關于進一步加強殘疾人康復工作的意見》以及《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》中都明確提出，到2015年，我國要實現殘疾人“人人享有康復服務”的目標，盡管目前康復服務網絡基本形成，但各地殘疾人康復工作城鄉發展不平衡，特別是在殘疾人康復立法方面還相對滯后，關于保障殘疾人康復的國家級立法至今尚屬空白。如何加強殘疾人康復立法工作，瑞典的“以人為本”理念值得我們學習和借鑒。

瑞典以福利水平高、覆蓋面廣而著稱。瑞典對殘疾人保健康復服務經費保障是統一由所有納稅人支撐的稅收體系來支持。國家政策的基本原則是“個人需求至上”，為此，瑞典政府頒布實施一系列法律法規加以保障，針對殘疾人康復既有專門性立法，也有綜合性立法。其中，有關保健康復服務的法律主要有《支持和服務特定功能性障礙公民法案》《健康和藥物服務法案》《社會服務法案》等。如1982制定的《社會服務法案》詳細規定了國家為殘疾人提供哪些社會服務、如何申請社會服務、提供社會服務的部門和機構等。其中，保健康復服務內容主要有：家庭護理、個人保健、日常護理、交通服務、機構保健、技術輔助、家庭設施改裝等。在康復服務中的醫療類型又劃分為：治療性和生理性、職業性與語言障礙性治療和提供醫治評估等。法律規定，殘疾兒童必須能夠進入公共教育學校，并確保能夠得到提供個人支持的訓練，得到父母和學校教師的監督。此外，保健康復服務機構還負責提供醫生出診、開處方藥、家庭或醫院的醫療保健等服務項目。

瑞典的經驗向我們展示了康復服務立法必須以殘疾人個體需求為宗旨，即“以人為本”。通過法律的約束使政府和社會能夠把較多的資源投入到康復領域，將殘疾人康復服務納入社會醫療保險和社會福利之中，為殘疾人享受基本康復服務提供制度性保障。在增強殘疾人自主生活能力方面，大力加強輔助技術的發展和利用。同時，建立各項評估機制，以促進和監督各項服務工作落實到位。

(四)無障礙環境建設的立法實踐

無障礙環境建設包括無障礙設施建設和無障礙信息化建設。完善的無障礙設施環境能夠提高殘疾人的通達度，完善的無障礙信息交流環境能夠為殘疾人出行和與人交流提供方便，從而增加殘疾人融入社會的機會，擴大殘疾人社會空間范圍。聯合國大力推動無障礙理念的更新，在《殘疾人權利公約》《殘疾人機會均等標準規則》《關于殘疾人的世界行動綱領》等國際文件中，都明確規定無障礙環境不僅包括硬件設施的無障礙，也包括信息、通信的無障礙，要求各成員國必須采取有效措施推進無障礙環境建設。國際相關組織也進一步推動各國殘疾人無障礙信息技術的發展。2003年信息社會世界高峰會《日內瓦行動計劃》和2006年國際電信聯盟《多哈行動計劃》都呼吁各國開展包括殘疾人在內的信息通信技術能力建設。2008年，國際電信聯盟將“世界電信和信息社會日”的主題定為“讓信息通信技術惠及殘疾人”，敦促成員國在制訂其信息通信戰略時，要滿足殘疾人以及弱勢群體的特殊需求。*全國人大常委會法制工作委員會、中國殘疾人聯合會著：《〈中華人民共和國殘疾人保障法〉釋義》，第166頁，中國民主法制出版社2008年版。美國是世界上最早進行無障礙環境建設立法的國家，1961年制定了《無障礙標準》；1968年制定了《建筑無障礙條例》；1934年制定的《1934年通訊法案》，到1996年修訂為《1996年電信法案》，從規劃、政策、示范推廣、宣傳培訓、研究開發等方面入手，開展無障礙環境建設。在國際社會的推動下，英國、加拿大、日本、新加坡等幾十個國家和地區相繼制定了有關法規，并規定國家政府投資的建設項目都必須實施無障礙規定要求。歐盟國家推行“為所有人設計”的通用設計原則，強調在產品設計中要考慮殘疾人的特殊需要與普通大眾的需要相結合，著力統一歐洲的殘疾人產品和服務標準。*林廣華：《西歐三國殘疾人保障制度的特點及其對我國的啟示》，載《中國發展觀察》2008年第3期。我國雖然早在1990年頒布的《殘疾人保障法》中就提出，國家和社會將逐步實行方便殘疾人的城市道路和建筑物設計規范，且2008 年新修訂的《殘疾人保障法》中專設了“無障礙環境”一章，對無障礙環境建設從設施建設、信息交流和公共服務三方面進行了原則性的規定，但直到2000年才出臺國家《電信條例》，2001年才出臺《城市道路和建筑物無障礙設計規范》，2012年才頒布實施《無障礙環境建設條例》，到目前為止尚未出臺國家《電信法》《信息化促進法》。在此期間，只能靠政策來推進無障礙環境建設。由于社會對無障礙建設存在意識淡薄，法律法規不健全，導致了管理主體不明確、建設體制缺乏保障、設計缺乏系統化、信息無障礙標準體系缺乏等問題，無論是設施環境無障礙建設，還是信息交流無障礙建設均較為滯后。目前，發達國家的無障礙環境建設不僅有多層次的立法保障，而且還引入到科研、文化、教育等研究領域，成為社會精神文明和物質文明進步的重要標志。在這些富有成效的立法實踐中，新加坡和韓國的無障礙建設具有代表性，通過立法保障無障礙環境的建設、改造和管理的經驗值得我國借鑒。

新加坡的無障礙環境突出表現在無障礙設施建設方面，在世界享有“無處沒有”的美譽。新加坡無障礙設施建設的核心法律是《無障礙建筑物法案》。法案規定自1990年起，新加坡新建和翻新建筑都須配備無障礙便利設施。1995年頒布、2002年修訂的《無障礙通行準則》，規定了更多強制性的標準，一些建筑設計的指導性意見作為附件寫入該準則，要求無障礙建設從家庭、社區開始，延伸到社區之間，再延伸到全島的交通設施樞紐，最終實現所有建筑物的無障礙化。為推進各項法律的實施，新加坡制定了一系列政策和計劃：一是公交無障礙實施計劃。2006年新加坡政府撥款8 100萬新元發展無障礙公共交通系統，計劃到2020年，讓所有公共汽車都成為“輪椅道公共汽車”，計劃到2023年，實現所有公交無障礙化。截至2011年，新加坡已完成了89個地鐵站的無障礙通道增建工程，有80%的地鐵站設有兩條無障礙通行走道。截至2012年，有80條線路共2 015輛公交車可供坐輪椅的人士使用。二是推進私人住宅區翻新計劃。新加坡多個政府部門負責共同打造無障礙環境聯合行動計劃。2001年推出私人住宅區翻新、設施改善計劃，到2017年，對所有居民區包括新建和改建的公園，進行無障礙環境建設。三是設立“無障礙建設基金”。為鼓勵私人業主增建無障礙設施，2007年新加坡建設局設立“無障礙建設基金”，計劃用4 000萬元供五年使用。第一個五年計劃初見成效，新加坡建設局又實施第二個五年計劃，鼓勵更多私人業主在舊建筑上添加無障礙設施。*張永興：《綜述:新加坡重視殘疾人教育與社會服務》，新華網，2008-03-08,http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-03/08/content_7742621.htm。四是設立“無障礙服務獎”。為獎勵開發無障礙設施的私人開發商，政府設立“無障礙服務獎”，獎勵那些有創意的無障礙設計或通用設計作品。由于法律保障，措施到位，新加坡的無障礙建設取得了世界公認的贊譽。

韓國無障礙最具特色的是其無障礙信息化建設。從20世紀90年代開始，韓國在全國范圍內推進信息化建設，1996年制定了《信息化促進基本法》，之后又陸續出臺了《電子簽署法》《密碼利用促進法》《信息通信基礎保護法》《個人信息保護法》等一系列法規，為韓國信息化建設提供了法制保障。到2000年，韓國建成了覆蓋全國的世界領先的高速信息通信網絡，在行政、金融、國防、教育等公共部門都實現了信息現代化。2002年全國實現了電子政府戰略。為了消除低收入者、殘疾人、老年人等弱勢群體因經濟、地域、身體或社會條件無法正常獲取信息通信服務，2001年韓國出臺了《消除信息差距法》，該法規定由14個國家機構聯合采取措施，實行消除地區間信息化發展水平不均衡計劃。如由國立中央圖書館推進的事業有聲書籍分享中心的運營、殘疾人專用圖書館資料統合管理系統的普及、通信費用補貼等制度均使殘疾人受益。殘疾人通過電話等通信工具使用殘疾人圖書館閱讀服務時，可減免50%的通信費用，這一補貼制度改變了視力殘疾人因經濟負擔無法正常使用殘疾人圖書館閱讀服務的狀況。2006年調查顯示，韓國殘疾人的計算機持有率和利用率雖然相對低于一般國民，但殘疾人網絡利用率，已從2003年的27.6%增加到2006年的46.6%。*金炳徹：《韓國殘疾人社會保障制度考察》，載《殘疾人研究》2012年第3期。2010年，在聯合國對各國電子政府的評比中韓國排名第一，榮獲聯合國首次設立的電子政府全球大獎。韓國通過法律的實施，從一個信息技術后進國家，一躍發展成為了世界信息化程度領先的國家。

我們應當借鑒新加坡的經驗，以立法的形式嚴格規定。自法律頒布實施起，所有新建和翻新的建筑都須配備無障礙設施，在法律實施過程中，堅持以“合理實用”為基礎、以“通用細致”為標準，構建精致、和諧、系統的無障礙環境，避免了以后改造翻新所造成的更大浪費，促進了殘疾人與社會環境進一步融合。韓國的經驗說明，為推動殘疾人共享社會文明成果，需強化殘疾人信息化服務的相關立法，使全社會信息化覆蓋殘疾人服務各個方面。由于現代信息通信技術給社會、家庭和個人帶來了一系列變革，必須利用信息技術惠益造福于殘疾人。因此，殘疾人信息服務立法不但要包括可以使殘疾人適應日常生活的信息化服務，還要包括可以提供職業、教育、社會、文化參與的信息化服務。

三、中國殘疾人服務業相關立法現狀及反思

(一)中國殘疾人服務業相關立法

我國殘疾人事業經過多年的建設與發展取得了顯著的進步。目前，基本形成了以《憲法》為依據，以刑事、民事、訴訟等法律為基礎，以《殘疾人保障法》為核心，以國家相關行政法規和部門規章為支撐、地方法規為補充的保障殘疾人權益的法律體系。直接涉及殘疾人權利保護的法律已經達到50多部。*潘躍：《50余部法規: 我國形成保障殘疾人權利法律體系》，見《人民日報》, 2008-09-08。殘疾人服務領域的立法已從過去的應急性、救濟性向法制化、規范化方向轉變。

1.國家法律規范

我國《憲法》第45條構成了發展殘疾人服務業具有最高效力的法律淵源。*《憲法》第45條規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。該條明確規定了國家保障殘疾人同健全人一樣享有公民權利。目前與我國殘疾人服務業關系最為密切的法律是《殘疾人保障法》。該法1990年頒布實施，2008年修訂，以“平等、參與、共享”為宗旨，為殘疾人平等參與、融入社會創造良好的社會環境等作出了新規定，其中包括對殘疾人的護理養護、醫療康復、輔助器具等特殊需求制定必要的補助或救助制度；進一步明確殘疾人在教育、就業、文化生活等方面的平等權利，明確了政府及有關部門在發展殘疾人事業、維護殘疾人權益等方面的責任。*黎建飛：《殘疾人權益保障法制建設的幾個問題》，載《中國發展觀察》2005年第7期。此外，國家制定或修訂的《繼承法》《民法通則》《教育法》《義務教育法》《勞動法》《就業促進法》《婚姻法》等三十多部上位法涉及殘疾人的權利保障。隨著我國社會主義法律體系的不斷完善，保護殘疾人合法權益的法律和法規逐漸增多。

2.國家行政法規

自1991年至2011年20年間，國務院連續批轉了五個《中國殘疾人事業五年規劃綱要》，規劃綱要本身就是中國殘疾人服務業發展的綱領性文件。為保證殘疾人接受教育權利和就業權利，1994年頒布的《殘疾人教育條例》明確提出，殘疾人教育是國家教育事業的組成部分；2007年頒布的《殘疾人就業條例》明確對機關、團體、企業、事業單位和民辦非企業單位吸納殘疾人就業的責任和義務作出了嚴格規定，并明確了相應的保障措施。與殘疾人服務相關的行政法規還有《法律援助條例》《公共文化體育設施條例》(2003年)、《無障礙環境建設條例》(2012年)等。

3.國家部門規章

國家各部委包括國家教育、勞動、民政、建設、司法、財政、稅務、殘疾人聯合會等各部門依據職責，采取單獨或聯合的方式制定了一系列與殘疾人服務業相關的部門規章或規范性文件。如《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規范(試行)》(1989年)、《殘疾人就業保障金管理暫行規定》(1995年)、《殘疾人就業信息網建設發展規劃》(2000年)、《城市道路和建筑物無障礙設計規范》《進一步推進特殊教育改革和發展的意見》《省殘聯康復中心工作標準(試行)》《殘疾人用品用具供應服務中心站建設標準》(2001年)、《省級聾兒康復中心分類驗收標準》《2008—2010年中西部地區特殊教育學校建設規劃》《陽光家園計劃——智力、精神和重度殘疾人托養服務項目(2012—2015年)實施方案》《關于共同推動殘疾人康復機構與醫療機構加強合作的通知》(2013年)等等。

(二)對中國殘疾服務業立法現狀的反思

改革開放以來，我國殘疾人事業取得了較大成就。*李菲：《改革開放三十年我國殘疾人事業實現跨越式發展》, 中央政府門戶網站， 2008-11-10， http://www.gov.cn /test/2008-11/10/content_1143833.htm。但與國際社會及許多國家相比，我國殘疾人服務體系建設還處在起步階段，殘疾人服務法律體系還不完備。

1.立法和執法主體不明確

從立法主體來看，現在雖然有為數不少的殘疾人加入了殘疾人聯合會，為政府相關立法起到了推動作用，但法律的制定者多數都是健全人，他們很難全面了解殘疾人的特殊需求，為殘疾人制定的法律顯然不能充分體現殘疾人的特殊需求，殘疾人與健全人就不能實現真正意義上的平等。從執法主體來看，雖然有各級人大的執法檢查，卻沒有明確的執法主體，在實際工作中，殘聯組織承擔了大量工作，其雖有“代表、服務、管理”的職能，卻不是法定意義的執法主體。因此，在立法過程中缺乏權威，在執法過程中缺乏執行力。

2.在殘疾類別上覆蓋不全面

現行的殘疾人立法內容主要是針對盲人、聾啞人、肢體殘疾人等，而針對智力殘疾人的法律制度比較少，針對智力殘疾人保護救濟制度更是處于空白狀態。另外，盡管《民法通則》有為精神殘疾人規定了監護人及監護職責，但其他許多法律的規定卻是選擇性的，比如許多省市地方法規對盲人乘車有免費的優惠規定，但對其他類別的殘疾人卻沒有明確規定。因此，在法規制定上存在厚此薄彼的現象。

3.制定的法律法規層次較低

我國專門保護殘疾人的法律有《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》等六部，其他法規一般是部門規章，甚至很多制度都以規定、通知、決定等形式出現，因此，立法尚停留在部門規章和其他規范性文件層面，立法層次較低，缺乏權威性，也直接影響了法律效力。而且規定的內容零散，只涉及局部的內容，系統性不強。如對各類殘疾等級的標準制定，各部門制定的標準各不相同，標準的不同導致部門的銜接不順利，缺乏穩定性和公平性。此外，殘疾等級劃分標準的規定還經常隨著時間或環境的變化而發生改變，這直接影響到是否對該類殘疾人提供所需服務，不利于殘疾人權利的保護。

4.專門性的服務立法缺失

從現有的相關法律法規可以看出，大部分關于殘疾人權益的法律規定都是分散于各種針對全體公民的法律中，并沒有單獨為殘疾人建立專門的服務法律體系，缺乏量化指標和硬性措施。如我國沒有專門的特殊教育立法，有關殘疾人教育的規定不管是縱向還是橫向都存在斷層或斷面現象，缺乏有機整合和銜接，且大都停留在宏觀的層面，實際操作性不強，導致殘疾人受教育權的實現程度依然很低。根據第二次全國殘障人員抽樣調查公報，6—14歲的246萬學齡殘疾兒童中，有36.81%沒有接受義務教育，接受高等教育的殘疾人有94萬，比例僅占全部殘疾人的1.13%。

四、完善中國殘疾人服務業立法

法律制度的發展與本國的經濟、政治、文化有密切關系。發達國家都根據自身社會結構與文化特性建立了特有的殘疾人服務體系，在堅持特殊保護立法原則的同時，注重政府的責任和作為，在相關政策法規的制定以及制度實踐中凸顯政府的作用。這些實踐經驗對中國正在發展的殘疾人服務業具有重要的借鑒作用。

(一)完善法律體系，突出政府責任

要使殘疾人服務業健康持續發展，離不開完善的法規作保障。因此，我國應盡快制定與殘疾人保障密切相關的國家上位法，如《社會救助法》《社會福利法》《反就業歧視法》《社會慈善法》《維權法》《民間社團組織法》和《義工法》，等等。殘疾人服務涉及生活、康復、教育、就業、環境等多個領域，此外，還應該盡快制定和完善專門法，如有關特殊兒童保護、特殊教育、殘疾預防與康復、殘疾人反就業歧視、殘疾人就業促進與服務、殘疾人失業保險、無障礙環境建設等方面的法律法規，實現上位法主流化，下位法專門化。在立法工作中，明確殘疾人應享受的優惠待遇以及各級政府及有關部門、單位應承擔的責任和義務，①充分挖掘社會潛力，利用社會資源，發動社會力量，努力形成政府主導、市場推動、社會參與的良性互動格局。

(二)加強法律修改，增強可操作性

我國《憲法》《義務教育法》《殘疾人教育條例》《殘疾人保障法》等法律中都有關于殘疾人教育和培訓的相關規定，但所提到的教育機構設置、費用減免、經費保障、專業安排、服務內容、效果評估等都只是原則性規定，倡導性的過多，概念過于籠統，缺乏具體條款，導致在實踐中操作性不強。因此，必須堅持一般性制度安排與專門性制度安排相結合。如殘疾人與健康人一樣都需要有康復醫療、教育培訓、法律援助等制度安排，這些服務項目無疑應當保持與其他群體的相通性，從而也應當通過一般性制度的途徑來獲得滿足，因為殘疾人還有著特殊服務需求，需要專門性制度安排予以保障。必須堅持規范化制度安排與標準化制度安排相結合，提高法律運行的可操作性，科學地設計各種專項的殘疾人服務制度，通過一般性制度安排來獲得與其他群體公共服務的權益，而殘疾人特殊援助則需要有專門的制度設計，并相對獨立地自成體系發展。在省級層面應制定專門針對殘疾人服務的政策法規，把殘疾人服務的內容進一步具體化，把殘疾人服務業置之于整個社會服務系統之中，并給予其科學合理的定位，使其與經濟政治文化建設協調發展。

(三)重視制度配套，明確執行機制

國外成功經驗表明，發展殘疾人服務工作不僅要有相對完善立法體系，更要有大量配套執行機制和實施督查機構。我國殘疾人服務立法起步較晚，1991年頒布的《殘疾人保障法》、2010年發布的《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設實施意見》雖然涵蓋了殘疾人社會保障體系和殘疾人服務體系的各個方面，強調從國情出發，重點保障殘疾人的基本生活，但由于我國殘疾人事業發展不平衡，配套制度不健全，缺乏強制性以及具體法律責任和懲罰性措施，在實施中還缺乏執行機制和監督機構，影響各項法律實施效果。因此，宏觀來講，不僅要完善殘疾人立法體系，更要提高立法的層次；微觀分析，還要增強立法的配套制度建設，制定切實有效的執行機制，才能保障殘疾人服務的各項法律落到實處。

總之，殘疾人服務業法制建設的發展，不僅能有力地維護殘疾人的合法權益，促進和規范殘疾人服務業的發展，而且對社會扶殘助殘、和諧友愛良好風尚的形成，維護社會公正，推動物質文明、精神文明和政治文明建設都具有十分重要的意義。

【責任編輯：王建平；實習編輯：楊孟葳】

①付國棟：《殘疾人社會保障法律法規和制度建設的調查與思考》，載《理論導報》2008年第11期。