分析我國地方政府債務現狀、成因及對策

江蘇大豐南陽財政所 石昕

改革開放以后，中國的國民經濟呈現出快速發展的態勢，截至2014年，中國的經濟總量已然躍居為世界第二。國民經濟總量提升引起了地方性的資金預算需求的快速增長，隨之而來的是地方政府債務總量也發生了大幅度的增加。各地為了提高本地的生產總值，規避法律約束行為成風，隱性舉債現象盛行。龐大的債務數目讓各地政府紛紛認識到此時地方政府債務問題已經面臨極大風險，只有先將地方面臨的債務問題合理解決，才能保證社會經濟的穩步增長，符合“新常態”增長模式，從而提升人民的生活水平。

一、我國地方政府債務現狀

目前，地方政府產生債務的原因是多方面的，其債務結構比較復雜，債務的數目和規模相對龐大。由國家審計署在2013年中對政府性債務情況公布的全面審計報告顯示：截至2013年6月底，地方債務總額為17.8909萬億元。在這里面，政府有償還責任的債務達10.8859萬億元，占總額的60.85%；政府要承擔一定救助責任的債務為4.3394萬億元，占總額的24.25%；政府具有擔保責任的債務為2.6656萬億元，占總額的14.90%。同時，審計還顯示，省市縣鄉四級政府分別負償還責任的債務為1.7780萬億、4.8434萬億、3.9573萬億和3070億元，占據的比例對應為16%、45%、36%、3%。同時，我們可以看到，在地方政府負有償還責任的債務中，銀行貸款占比達50.8%，BT占到11.2%，發行債券占10.7%，信托融資占7%，證券、保險和其他金融機構融資占1.8%。在地方政府債務的舉債主體中，地方融資平臺舉債占負有償還責任債務比例為38%，政府部門和結構占比28%，經費補助事業單位占比16%，這三類舉債主體累計占比82%。

二、我國地方政府債務的形成原因

(一)地方債務不斷增長的重要起因源于地方投資拉動型的經濟模式

1994年，我國進行了分稅制改革，地方政府的財權在改革之后相對減少而事權則不斷增加。2008年以后，中央政府推出了“四百億”的整體經濟刺激計劃，推進“鐵公基”項目，規定了地方政府相應的資金配套比例。而長時間以來，政府對地方的投資是地方經濟發展的主要動力。基于此，地方政府紛紛依托原有的城投公司大量借債，并構建自由的融資平臺來解決他們面臨的資金窘境。在投資拉動型的經濟模式下，官員的考核制度使得地方政府的借貸欲望越來越強烈。在目前的基層政府官員考核制度中，培植規模以上的企業、工業開票銷售、招商引資億元項目考核、政府財政收入、增值稅指標、外資的利用狀況這所謂的3+3指標是最為重要的評判標準。于是，大量的地方官員去大額借貸來新建工業園區等吸引外來投資拉動當地經濟增長，甚至由政府操控的融資平臺去操作稅收，虛增財政收入，以這種虛假的經濟發展來換取他們的政績和前程。

(二)地方政府債務在政治層面上的商業周期

地方政府債務的快速上升，也跟我國官員的體制有關。基層地方政府官員的任期一般都是三年，縣級以上的任期也只有五年，所以往往會出現上任債務還沒有還完就被調走了，而下任官員在上任的政績壓力下，會繼續借債，借完又等著下一個接任者來還債，這種惡性循環就導致了地方的債務越滾越多。他們覺得，就算地方發生財政危機，最后中央政府也會為其收場。歷任地方政府領導的這些毫無顧忌的短期大量舉債行為對地方的經濟社會發展危害很大，也與善治政府和公共責任的要求相違背。

(三)地方政府債務信息的不透明，對外披露較少

地方政府舉債屬于違規行為，各級政府在舉債問題上大都巧借名目、遮遮掩掩，再加上地方政府缺乏必要的信息披露機制。因此，盡管誰都知道目前地方政府的債務總量已經不小，但是誰也說不清地方政府性債務的結構規模等情況。尤其考慮到地方政府有大量債務的存在，這些數據會在一定程度上反映出當地的財政風險的相應狀況，地方政府出于謹慎的原因一般不會向外界披露，或者選擇性地少量披露。因此，誰也無法說清地方政府性債務的確切規模究竟有多少。

三、我國地方政府債務處理的幾點對策

(一)完善地方政府的債務融資法規

我國在去年的8月底對預算法進行了修訂，采用全面的政府預算管理。國務院也啟動了相應的地方政府債務風險評估和預警機制，并規定地方政府舉借債務有相應的規定的限額。但是，并沒有修訂具體的規章制度和實施條例，更不用說實施細則了。所以，地方政府的債務融資法規的修訂是完全有必要的，應該用法律來對地方債務融資進行約束。

(二)優化政府的考核制度，樹立正確的政績觀

對官員的考核制度導致了官員不合理的政績觀的產生，引發了各地官員盲目地追求投資和政績，不利于地區經濟的長期發展。應該將地方政府的債務情況也納入官員的考核體系之中，不僅看留下了多少投資，也要看留下了多少債務，全方位地評判投入產出，讓官員們能認識到對人民的責任，構建真正的善治政府，這樣有利于構建更合理更完善的體制。

(三)加快地方政府職能轉換，規范政府投資行為

要將地方政府的職能從大包大攬轉換到有限的公共管理和服務職能上來，將經濟發展與建設的職能更多地讓渡給市場、企業和中介組織，使政府投資集中在公益性投資項目上。在當前地方政府債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制政府舉債經營，遏制政府債務急劇增長的勢頭。首先是嚴禁地方財政借錢開支，對預算不平衡的地方，要調整支出結構，壓縮支出規模和標準，努力實現平衡。二是不準行政事業單位擅自舉債，尤其要嚴禁地方政府舉債搞“形象工程”、“政績工程”建設。對基礎設施和公益事業建設也要依據實際情況開展，不能超越當地的財力。

四、結束語

地方債務的膨脹，成為了構建和諧社會和落實科學發展觀面臨的巨大風險。積極引導地方經濟健康、綠色增長，符合“新常態”經濟規劃，是中央政府面臨的現實問題。我們應該敢于改革，為地方債務問題的解決找到可行的出路。

[1] 國家審計署,全國地方政府性債務審計結果,中華人民共和國審計署審計結果公告，2013年第32號公告

[2] 陳江靜.我國地方政府債務風險問題研究[D].中共中央黨校,2014

[3] 陳欣.我國地方政府債務現狀、成因及對策研究[D].河南大學,2014

[4] 凌運.我國地方政府債務成因與現狀分析及治理對策[D].湘潭大學，2014