國有資產管理體制改革研究

中國南海石油聯合服務總公司 張錫葵

“國有資產”即國家以及全民所有的全部財產及其權利的總和。換言之，國有資產就是依法屬于國家所有的全部增值型或經營性、非增值型或非經營性財產。改期開放30多年以來，國有資產管理問題始終困擾著國企改革。現行國有資產管理體制下，一方面，國企經營效益始終未有較大改觀，另一方面，國有資產流失問題長期存在。因此，國有資產使用效率能否提升，關鍵在于改革現行管理體制，加快經營機制創新，想盡一切辦法，使國有資產存量盡可能盤活、并實現安全和保值增值。

一、現行國有資產管理體制缺陷

(一)重視程度以及創新意識缺陷

重視程度以及創新意識缺陷應是現行國有資產管理體制的首要缺陷。事實上，國有資產管理的基礎一方面在于理論研究及思路創新；另一方面就在于管理制度以及方法先進與否。然而，國有資產管理機構（部門）普遍缺乏對國有資產的清晰認識，研究深度也不足，致使管理目標并不明確。首先，不重視國有資產監管。管理者往往多重視有形資產而輕無形資產；重國有資產使用而輕其監管，致使其大量閑置、損毀、流失，使用效率大降，保值增值無從談起。其次，對市場經濟背景下的國有資產認識不足。市場經濟環境下，國有資產管理部門固步自封，創新思維有限，鮮少在國有資產監管中運用先進資產管理理念，致使國有資產規模、結構、效率，乃至質量有所降低。

(二)法律制度缺陷

法律制度缺陷是現行國有資產管理體制缺陷的主要問題之一。現行國有資產管理法律體系并不健全，主要表現為范圍以及方向并不明確。目前，我國在國有資產管理方面并無專門的法律，僅僅是在很多法律中分散提到國有資產管理，諸如公司法、物權法、證券法，乃至憲法，有《企業國有資產管理法》而無《國有資產法》。但是，上述法律對國有資產管理的規范以及所闡述的調整范圍都不統一，致使國有資產管理較為低效。其次，目前，我國所出臺的同國有資產管理相關的一些條例或政策極為分散，而且對現有經營性抑或非經營性國有資產管理的規定都不明確，特別是鮮少看到轉化非經營性國有資產為經營性國有資產的條款。可見，我國現有國有資產管理法制建設缺陷較為嚴重。

(三)機構設置缺陷

我國中央設有專門的“國務院國有資產監督管理委員會”（簡稱“國務院國資委”），地方政府也設有“國有資產監督管理委員會”或國資管理部門，然而，它們都從屬于中央或地方政府，是政府機關，其履職職能并不獨立或完善，從而對國有資產的管理形成束縛或制約。而在國企單位中，并非所有單位都設有資產管理機構，這是國有資產管理不利的一個主要因素。此外，即便是國企單位設有資產管理機構，也多因內部控制制度不健全而無法對財產形成有力的保護；有些單位更因為職能、職務分離不徹底而引發國有資產大量流失，等等。機構設置缺陷背景下，國企單位往往很難按照既定權限或程序履行“集體決策審批制”或“聯簽制”，極易威脅國有資產安全。2014年，“國家審計署”針對11家央企的財務狀況所披露的，“2012年度財務審計結果”表明，某集團在未按規定程序實施可行性研究、未上報集團董事會審批、未報請發改委核準的前提下，私自相繼同境外3家公司聯合開發3個境外礦山，這三個公司分別是“巴基斯坦礦業開發有限公司”、“美國曉業貿易公司”、“澳大利亞蘭伯特角公司”；合作時間首次是2003年11月；第二次是2006年7-8月；第三次是2008年2月。據統計，到2012年底，三次項目累計投入7.7億元、14.4億元、33.56億元，虧損各為5.2億元、2.73億元、23億元。

(四)資產結構缺陷

國家是國企資產的所有者，而這一職能需借由政府機構達成。通常，政府既是國有資產的所有者，也是其實際支配者，而國企或事業單位既是國有資產的實際使用者，又是其經營者；從獨立支配權來看，前者較大，而后者并無。政府所履行的職能是“雙重”的，既是國有資產所有者，又是社會經濟的管理者，因此，準確定位較難，致使其無法規范兩種權力的行使（社會公共管理權、國有資產管理權），這是管理混亂的根本原因。國家劃撥國有資產管理權限給企業，既侵害國有資產產權，又致使其產權真正歸屬無法確定，這是地方政府或國企機會主義產生的本質根源。國有資產管理的“一放就亂”、“一收就死”對經濟社會發展形成制約，降低了國有資產管理效率。政府在履行國有資產管理職能時，對國企提出一些非經濟性目標，將部分政府職能轉嫁，而國有資產管理過程中，政府的越級管理行為，也影響國有資產管理體制改革，致使無法達成資產管理目標。

二、國有資產機制改革措施

(一)倡導法制化管理

倡導法制化管理，構建國有資產管理法律體系是改善現行國有資產管理體制缺陷的重要途徑；同時有利于深化國有資產管理體制改革。以法律、制度手段的有效結合為途徑，嚴肅國有資產管理體制，使其更具權威性，進而使國有資產管理更趨于法制化。反過來說，強化國有資產管理的法制化水平，對國有資產管理法律體系予以規范也是必然條件。借由明確國有資產配置、程序和具體方法，可使國有資產管理更加有章可循、有法可依，進而更加規范。

(二)完善內部控制以及風險管理機制

完善企業內部控制制度以及風險管理機制，對提升企業內部管理水平以及風險防范能力，避免國有資產流失是極為有利的。為此，企業除了增設內部控制領導小組之外，還要設立專門的風險管理部門，以強化國有資產管理。實踐中，要強化財產登記以及各種資產、文件資料等實物保管，重要文件資料應留備份；定期盤點并檢查賬、實是否相符，發現誤差應及時分析原因，明確責任；對不相容職務分離制度嚴格執行，明確各機構、崗位職責，形成相互監督制約機制；對“三重一大”事項應按規定集體決策審批或聯簽執行。

(三)實行市場化運作

管理體制調整后，應隨之構建經營平臺，以實現資產的市場化運作，這是國有資產實物管理結合價值管理的重要舉措。首先，統一政府融資平臺。政府以公共資源、基礎設施等國有資產為基礎，拓展資金的融資渠道，以為企業重大項目配套資金落實為手段，達成投資引導意圖。其次，強化地方政府融資約束，對其違規擔保行為嚴令禁止。既要嚴控貸款期限，對貸款授權制度予以規范；又要加強督促銀行信貸管理。第三，統一運作監管機構，以公開、透明的方式對非經營性進行運作，使其向經營性國有資產轉變。集中非經營性國有資產后，可使金融市場中國有資產的整體作用得以發揮，促其從實物形態轉為價值形態。

(四)規范健全管理機構

規范、健全管理機構是改革國有資產管理體制的關鍵。它將代表國家統一履行國有資產管理職能。因此，國企單位除了設置專門的資產管理機構之外，還要增設專門的資產管理崗位，委派專人負責國有資產管理，詳盡地掌握相關于國有資產的一切經營管理活動，以確保其安全，進而促進其保值、增值。

(五)優化資產結構

國有資產管理體制改革中，應引入現代產權約束機制，以便在明確劃分產權以及使用權的基礎上，明確產權管理。作為國有資產實際出資人，政府應少干預國企日常經營，尤其是應適度干預完全控股企業，而非過度干預，以確保企業獨立法人資格的完整性。此外，作為出資人，政府應承認并尊重企業獨立、完全法人資格，雖以固定身份參與股權管理，但不過分干涉經營。以分級所有國有資產為手段，進一步優化國有資產結構。其次，國有資產管理旨在社會效應最大化，并借此平衡社會功能，因此，政府應把精力多投入公共服務管理，多創造市場經濟發展的外部環境，借由所有權分開使用權，降低對國企的行政干預度，以釋放國企活力，促其盤活國有資產存量，實現其保值增值。

(六)強化審計監督

在我國，國有資產的所有權歸國家，單位占有、使用，而政府進行分級監管。因此，各級審計機關應加強審計，定期審計，強化國有資產監管，及時發現問題，及時通報違紀違法行為，及時移交紀檢監察機關；對觸犯刑律的相關責任者，應及時移交司法機關處理。

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