新型城鎮化背景下濟南市城鄉空間一體化研究

◎ 胡英英 孫海軍 范健紅

一、研究背景

建國以來，我國城鎮化發展迅速，城鎮化水平從1949年的10.64%發展到2014年的54.77%，按照美國學者諾瑟姆的“S”型曲線理論，城鎮化進程已經到達快速發展階段。這一階段，我國城鎮化所產生的各種城市病日益顯露，諸如人口膨脹、交通擁擠、住房緊張、就業困難、環境污染等等；同時中國社會面臨著政治、經濟、社會文化和環境制度的全面轉型。2012年黨的十八大報告首次提出新型城鎮化以及城鄉一體化戰略，旨在通過合理布局、城鄉統籌、協調發展、功能完善來解決城鄉二元化矛盾、加強城鄉基礎設施建設、縮小城鄉經濟差距、改善城市生態環境惡化，實現政治、經濟、社會文化以及環境制度的全面轉型，促進城鎮化健康發展。

國家提出“城鄉一體化”戰略后，國內學術界和城鄉規劃設計單位迅速展開了相關研究。其中理論界的學術者主要關注“城鄉一體化”的基本內容[1-4]、發展階段[5-6]、動力機制[7-8]、發展模式[9-11]、方法路徑[12-13]、評價反思[14-15]等方面的研究。同時全國各地在城鄉一體化實踐過程中積累了大量的經驗，有“工農協作、工業支農、城鄉結合”的北京地區城鄉一體化實踐探索[16]；有“政府引導、依靠農民”的蘇南地區城鄉一體化實踐探索[17]；有“以工哺農，城鄉互動”的上海地區城鄉一體化實踐探索[18]；有“全局統籌、公平效率”的成渝地區城鄉一體化實踐探索[19]。

二、新型城鎮化與城鄉空間一體化的關系思辨

（一）新型城鎮化是城鄉空間一體化的本質要求

城鎮化是人口、經濟、土地以及地域空間變化的過程，其中城鎮人口占總人口的比重被用來表示城鎮化水平。我國過去的快速城鎮化是建立在重點發展重工業、各種資源優先配置城市的基礎之上，這種“城市偏向”的城鎮化發展道路已經不再適用當前中國社會發展的要求。新型城鎮化是以城鄉統籌、產業互動、資源節約、環境友好、生產發展、生活富裕、生態宜居為基本特征，是大中小城市、小城鎮與新農村協調發展、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調的過程[20]。在空間方面，表現為各種空間要素在城市和鄉村之間的有序流動、公平分配，要求建立區域經濟和產業布局緊密聯系的城鄉生態空間，形成層次分明、各類空間協調發展的一體化格局。可以看出，新型城鎮化為城鄉空間一體化指出了發展方向和前進目標，是城鄉空間一體化的本質要求。

（二）城鄉空間一體化是新型城鎮化的重要手段

城鄉空間一體化是指在一定的空間區域內城市和鄉村在經濟、生態環境等方面實現全方位發展，在政治、文化等方面得到廣泛融合，成為城鎮化發展的全新階段，使其最終形成以城市帶動鄉村、城鄉互為流通、協同合作的新的發展道路[21]。城鄉空間一體化規劃在空間層面上指導了城鄉統籌建設，有效加快城鎮化的建設速度，提高城鎮化發展水平，增強城鎮化建設動力。由此可見，城鄉空間一體化是新型城鎮化的重要手段，是在新型城鎮化的指導下，構建更加合理的城鄉空間格局，通過各類空間要素的有序重組，實現城鄉統籌，推動城鎮化健康發展。

三、新型城鎮化導向的城鄉空間格局重構機制

城鄉空間格局主要是從空間角度來探索城市土地利用結構在地域空間上的表達，是城鄉各要素在地域上的分布和相互交織而成的空間形態。而地圖符號作為表達空間信息的一種符號系統，能夠將抽象的空間概念具象為圖形標志，不僅能表示事物的空間位置、形狀、質量和數量特征，還可以表示各事物之間的相互聯系及區域總體特征[22]。本文以新型城鎮化為內涵要求，通過對城鄉空間幾何特征的提取，得到城鄉空間的點狀空間、線狀空間、面狀空間，根據三種空間的特性，運用符號學運算分別優化整合，最終得到城鄉空間一體化模式。

（一）點狀空間重構

城鄉點空間是指存在于城鄉空間中，一個獨立位置的事物、離散的空間現象，具體包城鄉居民點、城鄉產業點等，在城鄉空間上表現為點狀或者斑塊狀的空間范疇。這類點狀空間是區域經濟增長極和地區發展引擎核，可根據點狀符號性質建立位置、大小、形狀三個維度來表示其地理位置、規模等級、發展方向，并運用點狀空間的符號學運算（改變、組合、附加）最終形成城鄉空間的點群結構。

（二）線狀空間重構

城鄉線空間是指存在于城鄉空間的有序現象，如河流、道路、運輸線，具體包括交通走廊、基礎設施走廊、游憩休閑廊道、生態景觀廊道、城鎮連片發展帶等帶狀的空間。這類空間是城鄉空間的骨架和新的增長軸，可根據線狀符號性質建立位置、形狀、方向三個維度來表示其起點和終點、彎曲程度、延伸方向，并運用線狀空間的符號學運算（疊加、組合、定向），最終形成城鄉空間的軸帶結構。

圖1 點狀空間構建圖

圖2 線狀空間構建圖

（三）面狀空間重構

城鄉面空間是指具有連續二維分布的城鄉空間。根據不同的分類方法，可得出不同的城鄉面空間。從行政性質看，濟南市域城鄉面空間分為城鎮空間和鄉村空間；從功能分區看，濟南市域城鄉空間分為“一心四群”，分別是濟南中心城、章丘城鎮群、濟陽城鎮群、平陰城鎮群、商河城鎮群。這類空間是城鎮多中心發展的基礎，可根據面狀符號性質建立位置、大小、形狀、脈絡四個維度來表示其地理位置、規模等級、發展方向、空間結構，并運用面狀空間的符號學運算（即所有運算的組合），強調城市地域發展的多元結構及地域分化中各種職能的結節作用，推動城鄉空間呈多核心發展。

圖3 面狀空間構建圖

四、實證研究

（一）濟南市城鄉空間發展現狀

濟南市位于山東省中西部，是山東省的省會城市。濟南市下轄一市（章丘市）、三縣（平陰縣、濟陽縣、商河縣）、六區（市中區、歷下區、槐蔭區、天橋區、歷城區、長清區），包括55個鄉鎮、4532個行政村，全市總面積8177km2。2010年始，濟南市城鎮化逐漸發展新型城鎮化。至2014年，全市常住人口已達到706.7萬人，戶籍總人口621.6萬人，城市建成區面積485.3 km2，城鎮化率達到66.41%，比上年提高0.41個百分點。

（二）濟南市城鄉空間發展問題

1.地區城鎮化差異大。雖然濟南市新型城鎮化建設較早，提速較快，但是各地區城鎮化差異較大、農村城鎮化水平不高。以地方GDP為例，2014年，除章丘市城鎮化水平相對較高外，其余三個遠郊縣人口、面積分別占全市的25.5%、37.5%，但地方GDP僅占全市的11%。縣域經濟的薄弱從側面反映出濟南市各縣（市）城鎮化水平與中心城城鎮化水平相差較大。同時，農村地區城鎮化水平不高，雖然自2009年起城鄉居民收入比有所下降，但其收入差距仍然較大。2014年，濟南市全年城市居民人均可支配收入為38762.8元，農村居民人均純收入僅為14726.0元。濟南市整體城鎮化水平區域之間發展的不協調使得各縣域、城鄉之間難以形成互促互進的良性循環，十分不利于城鄉一體化的順利推進。

圖4 濟南市城鄉居民2007-2014年人均收入情況

2.城鎮化集約發展水平較低。隨著濟南市發展“工業立市、強市”，以工業化助推城鎮化的發展導向成為濟南市城鎮化的重要指導。然而濟南市當前的產業結構仍然是粗放式的發展方式，新型工業化集約發展水平較低，縣域經濟總量偏低等問題亟須解決[23]。在部分農村地區，受本地要素稟賦和財政水平的影響，土地利用粗放、土地產值低下、大量勞動人口滯留在第一產業上沒有得到釋放等問題嚴重影響農村地區的經濟發展。

3.城鄉空間管制較薄弱。濟南市主城區空間發展受南部山區保護帶和北部黃河保護帶的制約，呈現東西向“攤大餅”式增長，空間管制十分薄弱，導致鄉村空間不斷受到城鎮空間的擠壓，城鎮內各種城市病相繼爆發[24]。同時相比較于執行力較大的城鎮規劃建設，農村地區的規劃建設仍舊存在“亂拆亂建”等不按規劃方案實施的現象。雖然新農村建設以來，農村地區的規劃管制逐漸嚴格實施，但是鄉村空間分割化、居民點分布散亂、土地利用粗放等問題仍然十分嚴重。

圖5 濟南市城鄉空間一體化規劃策略

（三）濟南市城鄉一體化的空間策略

基于上文對濟南市的城鎮發展、產業結構、空間特征的調查研究，明確限制濟南市城鄉空間一體化發展的關鍵問題，構建濟南市城鄉空間一體化模式為“以城鎮空間分布為基礎，以交通系統和基礎設施為紐帶，以居民點布局和產業布局為樞紐點，最終形成城鄉融合、產城一體的城鄉空間一體化格局”。

1.城鄉點空間一體化——集聚

城鄉點空間一體化的目標是形成有序的規模等級點群結構。通過點狀空間的遷并整合、要素集聚、層級分明重構點狀空間的地理位置、形態特征、發展方向，從而促進空間的有序組合、集群發展。

（1）居住空間。均質化、分散化的居住空間不利于基礎設施和公共服務設施的共享以及經濟要素的集聚，因此城鄉居住空間一體化的重點是村莊整合以及建立層級分明的居住點體系。一是推動新農村建設，按照“建設中心村、合并弱小村、治理空心村、配置特色村”原則，在突出鄉村特色的基礎上，進行村莊遷并整合，以農村住房建設與危房改造為契機，引導農村人口、產業等資源向中心村集聚，為農村就地城鎮化打下基礎[25]。二是建立層級分明的居住點體系，按照濟南市新農村規劃“鎮區——中心村——一般村”三級體系的要求，依據現狀基礎、人口規模、經濟結構、空間特征組織鄉村的居住點體系。通過結構的優化以及資源的集聚，實現濟南市城鄉居住空間從破碎化向有序化發展，土地利用從粗放化向集約化發展，有效推動城鄉居住空間一體化發展。

（2）產業空間。經濟因素是城鄉發展的根本動力，根據濟南市當前的產業情況，確定濟南市城鄉產業空間一體化的重點是產業結構調整和空間的集聚。按照“提升中心區、做強近郊區、突破遠郊區”的總體思路，以“主城區產業集聚區、東部產業集聚帶、西部產業集聚帶”為產業空間的基礎布局，對產業點進行微調整。重點實施 “退二進三”、“科技興農”等工作，改變濟南市中心城功能過于聚集的狀況，積極推動傳統產業向中心城周圍鄉鎮轉移，引導鄉村地區根據各自的資源稟賦，因地制宜發展與農業、輕工業相關的延伸產業。同時，通過項目集中、產業集群、產業鏈延伸，重點打造以東西部產業集聚帶為基礎的濟南經濟開發區、明水經濟開發區等“五區六園”，實現工業集約化、園區化、規模化的目的。加快構建城鄉間互為支撐的現代產業體系，推動城鄉產業聯動、促進城鄉協調發展。

2.城鄉線空間——聯系

城鄉線空間一體化的目標是形成連續、有序、系統完整的軸帶結構，通過線性空間的疊加、組合和定向構成相互聯系的線狀空間系列。從而推動城鄉空間要素的軸線發展、集約化發展。

（1）公共交通體系。交通線網是城市的骨架，因此交通設施一體化強調系統的完整以及線性的聯系。通過農村公路新建、建制村和較大自然村道路硬化、老油路和危(窄)橋梁改造，推動濟南市“一環九射”、“村村通公路”等工作，建設農村地區的公共交通系統，完善濟南市域交通體系。同時強化城鎮與鄉村之間的交通聯系，通過加強區域交通和城市交通的良好銜接，重點建設中心城東西向，以及中心城與黃河北、南部山區的交通廊道，實現城鄉交通設施一體化、系統化的目標，有效推動人流、物流、資金流、信息流等要素沿著交通走廊在城鄉之間的流動，促進城鄉協調發展。

（2）市政基礎設施。城鄉市政基礎設施直接關系城鄉居民尤其是城鄉二元結構下鄉村居民的生活質量，因此市政基礎設施一體化強調基礎設施服務的銜接與均等化。在完善濟南城鎮市政設施系統的基礎上，統一城鄉市政建設標準，使市政逐步向鄉村地區延伸，加快推進與農民日常生活息息相關服務設施建設，預計2020年城鎮居民燃氣氣化率達到100%，鄉鎮駐地燃氣氣化率達到90%。同時，通過利用黃河水、“南水北調”工程建設城鄉供水設施，分層分區建設六級電壓，新增孫村、蘇家北部等天然氣門站和天然氣儲備站等工作，實現城鎮和鄉村地區市政基礎設施的有效銜接，確保濟南市城鄉市政基礎設施的系統化、均等化，促進城鎮和鄉村居民生活質量共同提高。

3.城鄉面空間——融合

城鄉面空間一體化的目標是融合各種職能空間，形成結構分明的網紋結構。通過明確各職能空間的結節作用，推動各城鄉面空間之間的職能聯系，強調不同城鄉面空間在總體規劃中的作用，促進城鄉空間功能的復雜化、多樣化、有機化，從而實現空間的全面發展。

（1）城鎮空間與鄉村空間。將濟南市域空間分為城鎮空間和鄉村空間，“城鄉空間”一體化的目標是統籌城鄉規劃。一是將新農村規劃納入到原有的四級城鎮規劃體系，建立“中心城區——次中心城市——小城鎮——新農村”的四級城鄉結構體系，形成以主城區為核心，以章丘、濟陽、平陰、商河為衛星城市，以仲宮、萬德等16個建制鎮為中心鎮，以新型農村社區為基礎的濟南市城鄉結構。二是提升城鎮的張力以及農村的推力。中心城區按照“一城二區”的格局，進一步拓展城市空間，加強城市輻射能力，帶動周邊鄉村地區發展，特別是促進基礎設施和公共服務設施向鄉村地區延伸。同時推動新農村建設，通過村莊整合、產業集群、基礎設施完善，實現鄉村地區的就地城鎮化，逐步縮小城鄉差別，達到城鄉融合的空間一體化目標。

（2）一心四群空間結構。濟南市域城鎮體系可分為一個中心城市、四個次中心城鎮群。因此，“一心四群”空間一體化的重點是加強各功能空間的聯系。在明確各功能分區的職能結構基礎上，構建以主城區為核心，以章丘為東拓承接城市，以濟陽和商河為北垮承接城市，以平陰為西進承接城市，分別形成沿著濟青、濟鹽、濟鄭三大集聚帶的城鎮帶動帶，形成濟南市域的城鎮輻射結構[26]。同時推進各功能分區之間的優勢互補，通過產業聯動、基礎設施與公共服務設施共享、交通系統完善，實現各功能分區的優勢資源在分區之間的流動，重點加強章丘—平陰的旅游業聯動，濟陽—商河的工業聯動、平陰—商河的農副產品加工聯動，通過各種優勢資源的龍頭帶動作用，促進市域的全面發展，從而實現城鄉空間一體化的目標。

五、結語

新型城鎮化的發展思路對于重新構建城鄉空間發展模式，實現可持續發展具有重要的意義。在新型城鎮化的內涵要求下，利用地圖符號與城鄉空間之間的對應關系，構建城鄉空間要素體系。基于這種點、線、面的空間體系，通過符號學運算在實際中的表達，以整合和優化各類空間為目標，以調整人口分布、產業結構為重點，以強化交通、基礎設施聯系為關鍵，實現城鄉空間格局的重構，為濟南市城鄉空間一體化發展提供一種新的思路。

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