創新城市社會治理 有序推進農業轉移人口融入城市

胡文靜

摘 要：近年來，創新城市社會管理，有序推進農業轉移人口融入城市已成為學術界和各級政府關注的重要課題。國家城鎮化發展規劃提出，要創新城市社會治理，提高治理水平，必須“以人為核心”，有序推進農業轉移人口的“四融入”。目前安徽大多數農業轉移人口未享受“市民待遇”，城鄉“兩棲”，是游離于城鄉之間的“邊緣人”，這是城市社會治理的“腸梗阻”。課題組擬從農業轉移人口融入城市現狀入手，分析制約安徽農業轉移人口融入城市的多種因素，期望創新城市的社會治理，改革政府的體制機制，探尋有序推進安徽農業轉移人口融入城市的有效路徑。

關鍵詞：城市；社會治理；農業轉移人口；城市；“邊緣人”

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）04-0129-03

城市社會治理是政府為了維護社會秩序，對城市領域的組織和社會公共事務進行規范和協調的過程，也是政府對行政管理和市場工商管理所“不管” 和“管不到” 的城市社會公共領域的管理。它既強調政府和城市居民都是主體，要多方參與，又強調政府應對城市自上而下的管理體制創新。創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人。只有市民與農業轉移人口共享“市民待遇”，社會才能安定有序。農業轉移人口融入城市是農業轉移人口在城市實現職業轉變的基礎上，獲得與城市居民均等的身份和權利，能公平享受城市的公共資源和社會福利，全面融入城市社會生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。農業轉移人口融入城市需要一個過程。它既需要農業轉移人口自身素質的提高，更需要城市社會治理的制度創新。改革開放三十多年來，安徽城市中的農業轉移人口始終有個特殊而尷尬的身份：他們不是普通的農民，因為他們已離開土地進城從事非農生產；他們又不是市民，因為沒有城市戶口，難享“市民待遇”；他們或因農村土地財產等原因不愿變為市民——這就是“邊緣人”，既帶有“農村味”又帶有“城市味”，既不利于城市社會治理，也不利于有序推進農業轉移人口融入城市。

一、安徽農業轉移人口融入城市社會的近況

安徽是農業轉移人口的大省，2013年人口城鎮化率為47.86%，與全國平均水平比差5.87%。目前全省有農業轉移人口1 788萬人，其中近三分之一在省內流動，有六個地市的農業轉移人口比重在15%以上，阜陽市的人口最多，達32%。雖然安徽已進入城鎮化加速期，但土地城鎮化仍大于人口城鎮化。如何有序推進上百萬的農業轉移人口成為市民，融入城市社會，不再過著“年輕在城市、年老回農村；工作在城市、保障靠農村”的“半城鎮化”生活，已然成為安徽各級政府迫在眉睫的重要議題。我們課題組擬從城市社會治理角度，通過實地調研與抽樣調查，探尋如何改革政府主導的城鎮化體制機制，創新城市社會治理，有序推進安徽農業轉移人口融入城市社會。

（一）調查數據來源

本次調查共發問卷700份，有效600份，合格率85.7%。問卷設計主要從社會治理的角度考察安徽農業轉移人口基本情況和融入城市的情況，對合肥、蕪湖、馬鞍山等市進行了實地調查。采集對象是農業轉移人口的主體——農民工及家庭成員。從我們調查樣本的基本情況分析可以看出，男性農民工占75.1%，女性占24.9%，農民工的平均年齡為33歲，平均居留時間為7年。農民工已婚者的比例最高，為64%，其余約27.8%為未婚、離婚和喪偶人士。受教育程度以初中為主，占55.8%，其次為小學及以下，占18.8%，高中、大專所占比重為17.3%。月均收入為1 501元～3 000元人群最多，為52.6%，3 001元～5 000元的人群次之，為31.4%，1 500元及以下的人群為10.2%，5 000元以上的人群最少，僅為5.8%。農民工個人遷移的比重比較小，為29.6%，其余超過七成的人都是家庭化遷移（包括部分家庭成員同住和舉家遷移）。

（二）安徽農業轉移人口融入社會的現狀

我們認為，城市社會融入是一個多維概念，指農業轉移人口與城市經濟、社會、文化、心理等界限不斷模糊、融合的過程。我們把安徽農業轉移人口城市融入細分為“經濟融入”、“社會融入”、“文化融入”和“心理融入”四部分來測定。內容是：（1）工作是否滿意；（2）是否辦理本地社會保險；（3）是否掌握本地語言；（4）是否認同本地文化；（5）是否認同城市價值觀；（6）收入是否滿意；（7）是否有居留意愿；（8）與市民交往范圍。

從我們的調查分析中得出：工作滿意度76.2%、辦理本地社會保險61.3%、收入滿意度74.3%，這三項指標是與農業轉移人口的“經濟融入”密切相關；本地語言掌握程度84.7%、社會交往范圍76.5%與“社會融入”密切相關；本地文化認同程度64.3%、城市價值觀認同74.2%與“文化融入”密切相關；未來居留意愿21.6%，與“心理融入”密切相關。我們以各個方面的信息采集貢獻率作為權重，對每種“融入”得分進行加權，然后加總得出“城市融入”總分，即城市融入度，約為73.21%的農業轉移人口愿意融入城市社會。

二、分析安徽農業轉移人口融入城市面臨的多種制約因素

安徽農業轉移人口融入城市的制約因素既有農業轉移人口、市民自身的因素，又有政府社會治理的體制機制、制度和政策性的因素，其中，根植于城鄉二元經濟結構制度性因素是起決定作用的。

（一）從農業轉移人口、市民自身的因素來分析

1.農業轉移人口對融入城市，思想認識上有誤區。大多數農業轉移之人認為自己生活在被歧視、被排斥、工作沒有保障的城市里，主要是受經濟利益驅動。他們沒有安全感、成就感，更無歸屬感，真正使他們具有心理歸屬感的還是鄉村。在我們的調查對象中，認為自己“還是農村人”的占51% ，認為自己“已經是城里人”的占18.2% ，“說不清楚”的占10.8%，這說明大部分農業轉移之人還把自己定位為農民。另有5%左右的城市郊區農業轉移人口“不歡迎城鎮化”，基于土地承包、糧農補貼和安全等因素。endprint

2.農業轉移人口自身文化、技能普遍不高，難在城市穩定就業。這首先表現在安徽農業轉移人口文化程度低，平均受教育年限只有7年，其次表現在缺乏崗位培訓，技能素質低。在我們調查的農民工中，小學文化程度的占18.8%，初中占55.8%，高中占17.3%，大專以上學歷的僅占8.5%。接受過政府組織的技能培訓占比不超過30%。隨著城市發展水平的提高和新興產業的快速發展，對農業轉移人口的素質要求也“水漲船高”，一些缺乏崗位技能的農業轉移人口就業難度也會越來越大。

（二）我們從政府的制度、體制因素來分析：

1.城鄉二元經濟結構下的體制機制依然是阻礙了農業轉移人口融入城市的主要因素。城鄉二元經濟結構是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。雖然今年國務院已出臺政策取消城鄉戶籍管理，但附屬于城鄉戶籍上的差別依然存在，它使得農業轉移人口無法與城市居民享有同等的“市民待遇”。農業轉移人口只能在城市奉獻勞作，卻不能在城市共享發展“紅利”，這種城鄉分割的體制機制也越來越不適應城市社會治理的需要，已成為農業轉移人口融入城市的最大制度成本，也是他們融入城市社會的巨大障礙。從我們調查的情況來看，2013年，安徽城鎮人口比重雖然已達47.86%，但非農業人口占戶籍人口比重僅為22.9%，兩者相差近25個百分點，這表明目前相當一部分人群雖然居住在城鎮，但沒有同步享受城鎮的就業、教育、醫療、住房保障等市民化待遇，有序推進“以人為核心”的城鎮化發展仍處于較低水平。

2.城市就業制度沒有實質性變化，城鄉勞動者平等就業遠未實現。農業轉移人口進城首先遭遇的是就業歧視。因為很多城市在就業制度設計上把農業轉移人口排除在崗位之外，迫使他們只能在“體制外”尋找那些沒限制、幾乎沒有任何勞動保護的邊緣職業和底層職業，即收入低、勞動強度大、工作環境差、就業沒有保障的最底層勞務市場。這無疑加大了他們的職業風險。即便如此，許多農民工還會面臨著隨時被解雇的命運。雖然目前安徽的城市就業政策已逐步放寬，但城市內部傳統的就業方式、就業觀念等并未實質改變，城鄉勞動者的平等就業還遠沒實現。目前，農業轉移人口務工還須辦理“居住證”、“城市增容費”等各項收費。

3.城市教育制度對農民工及子女的教育有歧視現象。我們在合肥、蕪湖、馬鞍山的調查顯示：有32%的人在工作之余選擇繼續學習，55%的人希望城市有關部門能組織技能培訓，只有10%的人對學習興趣不大，時常有看電影、電視等低層次的文化消費，他們缺乏父輩那種吃苦耐勞的精神，既看不上低收入的體力活，又沒有能力找到高收入工作。另外，有55%的農業轉移人口子女反映受到過城市學校老師的冷眼、同學的奚落和嘲笑。主要表現在：一是安徽各城市雖然都開展了針對農民工崗位技術培訓，但多數走過場，農民工受益很少。二是城市的教育體制是“分級辦學，屬地管理”，雖然政府也出臺了市民與農業轉移人口子女“一視同仁”的教育政策，但實際落實卻有各種“玻璃門”、“彈簧門”阻擋。

4.農業轉移人口沒有城市社保和公共服務，阻礙了他們融入城市。從我們的調查資料來看：有65%以上的農民工被克扣和拖欠過工資，被拖欠工資最短的有1個月，最長的八年，平均被拖欠了4個月，并且沒有加班補貼；40%的農民工得不到工傷補償；50%的農民工未與用工單位簽訂合同或協議。更談不上什么住房公積金、養老保險等。而城鎮職工卻普遍享受醫療、養老、失業、工傷等社保待遇和基本公共服務。農業轉移人口幾乎都被排斥在城市社會保障和公共服務之外。尤其是“無地農民工”，除勞動報酬外，他們既無“土地保障”，又沒有城市社保。因為安徽最低工資制度、醫療、工傷、養老等社保制度設計從一開始就是針對城鎮居民制訂的，對于農業轉移人口的社保幾乎沒有政府的制度安排。

（三）我們從城市社會治理方面來分析

1.政府是城市社會治理的主體，都根植于城市，習慣于從城市市民角度上來制定政策，作為市民利益集團的“代表”，勢必以保證市民的充分就業、市民收入、生活水平提高以及城市社保的完善作為重要目標，不愿與農業轉移人口共享城市發展“紅利”，自然會對具有潛在“威脅”的農業轉移人口實行各種排斥和歧視性的政策。同時，長期以來政府并沒重視農業轉移人口也是社會治理的重要組成部分。

2.由于安徽城市社會治理組織體系是通過“單位”來實現的，沒有單位的人基本上不能組建民間組織，國家規定：民間組織只有掛靠在正式的單位，否則得不到批準。據我們調查，安徽農業轉移人口只有不到 7%的人加入了城市中有親緣和鄉緣關系的“商會”組織 。大多數農業轉移人口沒有城市戶口，他們就沒有資格在城市組建自己的組織，也沒有城市社會組織給他們“撐腰”，他們是沒有話語權的弱勢群體。這使得農業轉移人口的合法權益常常得不到保障。近年來，就有不少城市用工單位肆意違反《勞動工資條例》，任意克扣、拖欠農民工工資；城市各種侵犯農業轉移人口權益的現象屢見不鮮。

三、創新城市社會治理，有序推進安徽農業轉移人口融入城市的路徑

1.在農業轉移人口融入城市過程中，要真正打破城鄉二元經濟結構，消除城市戶籍基礎上產生的如就業、社保、教育等制度性的弊端，給予符合條件的農業轉移人口平等的市民待遇。

首先，改革城市戶籍制度，取消以居住地和職業來劃分農業居民和城鎮居民的制度，保障公民正常遷移和自由擇業，使城鄉居民不分地域享受平等的待遇。其次，逐步統一城鄉勞動力市場，取消對農業轉移人口的各種限制，形成城鄉勞動者平等就業制度；加強對農業轉移人口就業的引導和社會管理。再次，有條件地將農業轉移人口轉為城市居民，要納入到城市的各項社會保障中，消除對農業轉移人口直接或間接的歧視，給他們“市民待遇”。

2.在農業轉移人口融入城市社會過程中，他們要努力提高自身素質，提升技能水平和自身價值，擴展社會交往，努力適應城市生活。endprint

在實現農業轉移人口融入城市過程中，農民工自身的素質、技能發揮著重要作用。農民工自身應該具備城市定居的意愿、穩定的就業與擁有城市平均生活水平的能力等三個基本條件，其中，穩定就業最為關鍵。

隨著安徽“以人為核心”的城鎮化發展，大量的農業轉移人口進城，城市的就業形勢日益嚴峻。農業轉移人口只有積極主動地學習城市生活所必需的生活能力、生產技能以及城市社會規范與行為方式，努力提高自身的科學文化水平和專業技能，克服不良習俗，提升自己的人力資本的價值含金量，才能擁有城市基本生活的能力。

3.在農業轉移人口融入城市過程中，政府和城市市民都要轉變觀念，尊重、關心、幫助農業轉移人口，同時也要發揮媒體的宣傳功能，樹立農業轉移人口的正面形象。

首先，城市政府和市民要轉變觀念，尊重、關心農業轉移人口，要把他們的教育培訓、子女教育、勞動保障等，納入城市的財政預算。剔除歧視、排斥農業轉移人口的政策與心態，優先給予有技能和專長的農業轉移人口平等的“市民待遇”。其次，各級政府要主動幫扶農業轉移人口，為他們“撐腰”、“打氣”。比如，建立健全企業欠薪應急周轉金制度。專門用于應付突發性、群體性的欠薪糾紛；建立健全企業支付農民工工資的約束保障機制，提高農民工維權意識。再次，媒體要加強對農民工的正面宣傳，客觀介紹農民工在城市建設中的突出貢獻，打消市民對農民工的排斥誤會，使農民工沒有城市“過客”心態。

4.多渠道推進農民工市民化進程，讓一部分農民工率先在所在城市市民化的同時，引導農民工向家鄉城市“回歸”，讓其在戶籍所在地“中小城市市民化”。

在新型城鎮化發展中，安徽應多渠道推進農民工市民化，讓一部分農民工率先在所在城市市民化的同時，引導農民工向家鄉城市“回歸”，改變農民工長期城鄉兩棲的流動方式，避免農民工流動帶來的諸如“留守兒童”等社會問題。政府要多渠道投資、引資，建設一批10萬～30萬人的城鎮，讓農民工在戶籍所在地的“縣城市民化”。實現進城農民工與縣城居民的平等權，逐步實現進城農民工與縣城居民在就業、教育、醫療等方面的公共服務均等化。

5.各級政府要鼓勵、幫助農民工實現“創業夢”，大力發展中小微企業，推動農民工以創業帶動就業，并加快城鎮安居工程建設，讓進城農民工安居樂業。政府要把中小城市和縣城作為農民工自主創業的重要載體，積極鼓勵農民工返鄉就地創業，幫助一批具有創業潛能的農民工實現“創業夢”，把城鎮化建立在堅實的基礎上，避免“空城計”。一是政府要提供創業指導，提高農民工創業能力，降低創業風險和創業成本。二是政府創建各類返鄉農民工創業園區，提高農民工創業的組織化程度，使更多的打工者成為創業者，就地城鎮化市民化。三是推進農民工城鎮安居工程建設，政府要運用土地、財稅、金融等多種政策工具，完善多層次城鎮住房保障體系。逐步將農民工納入城鎮住房保障范圍，讓進城農民工安家樂業，“自身融入企業、家庭融入社區、子女融入學校”。

[責任編輯 吳明宇]endprint