地方政府債務(wù)風險控制研究

摘要:隨著人們對風險問題認識的不斷深化，怎樣對財政風險進行防范，使財政穩(wěn)定性與可持續(xù)性得以保持，是全世界面臨的一個研究課題。近幾年來，我國對財政風險的研究也日益深入，學(xué)者們開始普遍關(guān)注地方政府債務(wù)問題。當前我國財政風險最主要、最突出的來源就是政府債務(wù)風險，財政風險集中體現(xiàn)為一系列與之緊密相關(guān)的債務(wù)風險，因此識別政府債務(wù)風險，尤其是地方政府債務(wù)風險，并且防范和應(yīng)對政府債務(wù)風險不僅是十分必要的而且是相當迫切的。

一、引言

最近幾年，我國開始深入研究債務(wù)風險，在對債務(wù)風險的認識上，各地方政府與理論界都已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。中國地方政府債務(wù)的具體數(shù)量目前還沒有一個精準的官方統(tǒng)計，但就一些地方財政實際數(shù)字和專家們的觀點普遍顯示，中國相當部分的地方財政肩負的債務(wù)很可能是一個數(shù)額巨大的黑洞，當中蘊含的風險不容忽視，并可能隨著時間的繼續(xù)而不斷放大。地方政府債務(wù)風險的過度累積便是個十分令人頭疼的問題。隨著日益激化的地方財政收支矛盾，財政收入增長機制比較欠缺，剛性增長的財政支出，長期化、大數(shù)額的財政赤字，日益加重了債務(wù)負擔。由于政府的政治目標是高增長的經(jīng)濟，而地方政府為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，普遍采用了債務(wù)手段。對因此造成的債務(wù)風險，地方政府還缺乏深刻的認識，更沒有對債務(wù)風險引起足夠的警惕從深層次上分析原因。

二、地方政府債務(wù)風險的形成機理

(一)經(jīng)濟體制改革尚未到位所引發(fā)的地方政府債務(wù)風險

主要包括：一是地方政府“越位”、“缺位”行為造成的政府債務(wù)風險。地方財力有限的情況下，地方政府過去一些長期“缺位”的領(lǐng)域，比如生態(tài)環(huán)境保護、社會保障、義務(wù)教育、社會治安等，又不得不投入大量的資金，使得地方財政支出呈剛性化，進而使大量的地方政府債務(wù)風險得以誘發(fā)。二是地方政府錯位及不對稱的財權(quán)和事權(quán)導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風險?；诼毮艿穆男行枰?，在既定法律框架內(nèi)，為了實現(xiàn)融資與投資，地方政府采取了很多變通的辦法，從而和政府關(guān)聯(lián)的債務(wù)大量出現(xiàn)。三是基層稅收的真實性存在著極大的隱患。目前在我國基層政府財政之間買賣稅收的事己不是新聞了，為了使稅收入庫的任務(wù)得以完成，一些基層政府將所謂的“稅收提成”給代征、代扣、代繳單位，更有甚者，有些貧困地區(qū)為了確保財政收入，將稅票從稅務(wù)干部處強行征收上來，私自將個人所得稅稅票開給個體及私營經(jīng)濟的增值稅收入，截流并挪用本應(yīng)屬于上級政府的財政收入。

(二)財政體制改革尚未到位所引發(fā)的地方政府債務(wù)風險

主要包括：一是嚴重滯后的地方政府債務(wù)管理制度，缺乏相應(yīng)的償還機制。二是各自為政、條塊分割的地方債務(wù)管理體制，有效的量化管理債務(wù)風險比較欠缺。三是地方政府缺乏與之相對應(yīng)的舉債權(quán)和融資渠道。

三、政府債務(wù)風險防范機制的構(gòu)建及對策建議

(一)加快經(jīng)濟體制改革的步伐增強財政保障能力

1、加快經(jīng)濟體制改革，盡快實現(xiàn)經(jīng)濟性分權(quán)

針對競爭性領(lǐng)域，地方政府必須盡快退出；用“服務(wù)市場”行為代替“替代市場”行為，是地方政府經(jīng)濟行為的突破點。針對初具規(guī)模的區(qū)域性市場，過多替代市場機制的地方政府，會使地方經(jīng)濟發(fā)展的后勁得到削弱。所以，一方面，地方政府要對各類市場的硬件建設(shè)緊抓不放，另一方面，向健全市場正常運行所必需的各類軟件進行轉(zhuǎn)變才是工作的重點。

2、加快經(jīng)濟發(fā)展，提高財政收入總量

本區(qū)域財源建設(shè)要繼續(xù)搞好?；谑袌鼋?jīng)濟與公共財政制度的要求，要實施財源建設(shè)思路的轉(zhuǎn)變，在對國有經(jīng)濟布局進行調(diào)整的基礎(chǔ)上，向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)（國有經(jīng)濟優(yōu)勢比較明顯）配置資源。依法治稅務(wù)必嚴格，在財政收入上體現(xiàn)出經(jīng)濟增長的成果。財政收入必須要落實到位，虛收空轉(zhuǎn)一定要避免，預(yù)算管理制度的制定與執(zhí)行必須嚴格，使政府實際調(diào)控能力通過財政收入得到反映。

3、多渠道籌措資金

基于不良債務(wù)的不再增加，在短期內(nèi)，出售劣質(zhì)國有企業(yè)與閑置國有資產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、對中央扶持進行爭取等是地方政府解決短期風險問題的幾種途徑。

(二)進一步健全完善財政體制減小體制因素造成的債務(wù)風險

財政體制體現(xiàn)了上下級政府之間的分配關(guān)系。所以，要化解地方債務(wù)風險或者說大范圍的化解地方的財政風險，在財政體制上就應(yīng)做出調(diào)整。

1、明確界定政府間的事權(quán)劃分，分清償債責任

對各級政府間的事權(quán)和支出職責的劃分進行合理界定，基于一致性的決策責任和籌資責任，使當前事權(quán)錯位的問題得以解決。公共政策的制定與實施成本的責任在原則應(yīng)由決策主體來承擔。

2、加快費稅改革步伐，完善地方稅體系

對地方稅的范圍進行明確界定，對當前以隸屬關(guān)系為依據(jù)分配各級政府之間收入的不規(guī)范辦法進行改革，以稅種為依據(jù)對中央收入和地方收入進行劃分；加強地方稅主體稅種的建設(shè)。如用統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅對不同房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅及土地使用稅進行合并，征收要全面，對稅基定期進行重新評估，從而讓其成為地方稅的一種主體稅種；將一定的稅收立法權(quán)賦予地方政府，讓其能以本地區(qū)的實際情況為依據(jù)，開征新的稅種。

3、建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度

對于一般性轉(zhuǎn)移支付，改進和完善現(xiàn)行基數(shù)法，逐步以因素法取代；對縣鄉(xiāng)財政風險受各項新政策的影響進行評估，對部分轉(zhuǎn)移支付措施進行配套實施，與稅費改革相結(jié)合等政策，實施配套性的部分或全額轉(zhuǎn)移支付措施，增加對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入。

4、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

按照公共財政的要求，應(yīng)對財政支出結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，對非必要的項目支出進行壓縮，在改善與當?shù)卣＿\行與社會穩(wěn)定及外部經(jīng)濟環(huán)境條件相關(guān)的方面投入有限的財政資金轉(zhuǎn)移。一方面，對不必要開支進行壓縮，使國有企業(yè)虧損性補貼得以減少，另一方面，使農(nóng)業(yè)與教育方面的支出得以增加，同時使社會保障資金賬戶盡快得以充實。

第一，應(yīng)擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，改善基金收支狀況；第二，提高統(tǒng)籌層次，增強整體保障能力；第三，建立基金投資運營新機制，提高保值增值水平。

(三)建立與地方政府舉債相應(yīng)的管理與風險防范機制

推進地方政府債務(wù)管理體制的強化，要使地方政府債務(wù)風險得以控制，就必須推進地方債務(wù)風險信息披露制度、預(yù)警指標體系及風險處理機制的建立健全。

1、建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度

債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)是披露地方政府的債務(wù)信息，基于此，地方政府決策者能夠使債務(wù)風險在最大程度上得以避免，有利于持續(xù)的穩(wěn)定

地方財政。要使地方政府債務(wù)風險得以防范與化解，就要推進嚴格風險披露制度的建立健全，同時直接債務(wù)與或有債務(wù)、顯性債務(wù)與隱性債務(wù)都應(yīng)該是信息披露的內(nèi)容。這里面，確定和估算或有債務(wù)有一定難度，是十分關(guān)鍵的，可以建立地方政府或有債務(wù)報告，由各級地方政府上報，并公開發(fā)表，便于社會公眾了解政府的活動范圍和方向，加強民主監(jiān)督。

2、建立地方政府債務(wù)風險的預(yù)警指標體系

一般來說，經(jīng)濟環(huán)境指標、財政收入指標、財政支出指標、綜合評價指標（收支關(guān)系指標、債務(wù)負擔指標、政府間財力轉(zhuǎn)移比例）等四大類指標共同構(gòu)成了國際通性的財政風險預(yù)警指標體系，以指標為依據(jù)對對地方財政風險的程度與產(chǎn)生的原因進行分析確定。因為該指標體系在我國還沒有正式建立，所以在選擇指標時各地可以以本地的實際需要為依據(jù)，財政風險預(yù)警指標體系的建立要與本地區(qū)的實際相適應(yīng)。

四、結(jié)束語

隨著我國改革開放的日益深入，在這一過程中一系列從未遇到的新問題逐步出現(xiàn)，風險因素與風險程度日益增多增高。當前，財政風險在我國的存在形式有很多種，就像收入方面的風險、債務(wù)風險、支出方面的風險、與財政政策風險等。政府財政的各種形式的債務(wù)風險是財政風險最主要、最直接的表現(xiàn)形式，亦即政府財政清償能力的嚴重匱乏。這是因為其他形式的債務(wù)風險都有可能最終轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)的增加，從而最終演變?yōu)閷嶋H意義上的政府債務(wù)風險。相比中央財政來講，地方財政沒有獨立的發(fā)債權(quán)，財政困難更為嚴重。隨著日益激化的地方財政收支矛盾，財政收入增長機制比較欠缺，剛性增長的財政支出，長期化、大數(shù)額的財政赤字，日益加重了債務(wù)負擔，使得地方政府債務(wù)風險成為一個令人十分頭疼的問題。正因如此，本文的所有研究始終圍繞著地方政府債務(wù)與債務(wù)風險這條主線展開，并結(jié)合實際，以防范和化解地方政府債務(wù)風險為最終落腳點。