關于如何完善地方政府債務融資機制研究

摘要:自地方政府債務融資機制在全國范圍內開展以來，因為不規范化的管理，導致了資金不能有效運用、執行力度不強等問題。本文通過分析地方政府債務融資機制的發展歷史，并結合有關經驗，深入探討了完善地方政府債務融資機制的措施。

一、我國地方政府債務融資的發展歷史

(一)在地方政府融資平臺的發展過程中，城投債是第一階段

這一階段的城投債以政府隱形信用擔保為基礎，利用投融資平臺公司對城投債公開發行，有效地支撐了當時的城鎮化建設，對拉動經濟增長，刺激國民消費起到了重要作用。但是，由于管理疏漏，這一階段的城投債發展的規范性不高，造成了極大的信息失真問題，虛假出資現象嚴重，為財政金融帶來了巨大風險。

(二)在地方政府融資平臺的發展過程中，中央發債轉貸地方是第二階段

國債轉貸是一種過渡性的融資，其發行人和債務人分別是財政部和地方政府，它不能體現在中央預算上和地方預算上，只體現在往來項目上。國家財政部在1998年將一些國債轉貸給地方，通過發展地方經濟和社會項目來解決金融危機，由于不能直接進行監管，造成了資金運用效率低、配備資金落實難等問題。

(三)在地方政府融資平臺的發展過程中，第三階段

嘗試在地方政府實行發債融資。我國為解決2009年金融危機，在部分省市嘗試自主發行、單獨招標的自行發債，達到提升地方政府調配資金和擴大政府投資能力的目的，嘗試構建以政府債券為主體的規范的地方政府舉債融資機制。但事實是，地方自己發債仍不能解決中央限制地方“自主權”和“兜底”責任等一系列問題。

二、地方政府債務融資的國際經驗

(一)制定地方政府舉債的法則來約束財政紀律

在美國，嚴謹的平衡預算規則是大部分州都施行法律，只要嚴格執行就能使得地方政府債務風險大大降低。而像美國這樣有著完整的地方政府債務管理機制的國家，地方政府舉債合乎法律、用債合乎規矩、償債有序性、風險可控性都需要強大的法律制度來進行支撐。

(二)制定和公布有助于提高地方財政透明度地方政府資產負債表

政府發行的地方債必須要制定和公布大致的政府資產負債表，達到提高債務透明度的目的，使投資者能根據負債表對目前政府債務的風險進行評估。對負債表進行預算和財政預估，通過投資者的監督，規范地方政府債務總額和所有擔保行為。

(三)完善債券市場制度，最大限度發揮市場約束作用

(1)信用評級制度。在美國，有效判斷市政債券風險級別的方法就是信用評級。

(2)公開發布制度。巴西地方政府每四個月須發布政府債務報告，每年須向聯邦政府匯報財政賬戶收支情況。

(3)債權人找茬制度。很多國家地方政府會在發行的過程中向投資者進行宣傳講解，并且希望更多的當地居民能夠加入到直接購買或持有地方債的行列中來。而當市場價格出現波動時，地方政府會委派人員出面說明原因，這使得地方政府信息透明度得到了很大的提升，讓公民更加信任政府。

(四)創建債務風險預警制度和債務重組體系

通過計量風險指標，以地方基本公共服務的平穩運行為條件，評估和預警地方政府債務風險率，進一步約束地方政府預算和嚴重警告和處罰不負責任的下級政府，保障地方不發生發債沖動，培養投資人風險意識。

(五)通過償債備用金制度的構建，不斷完善債務融資風險補償體系

為了保證能夠按期償還債務本息、降低地方財政平穩運行時受到債務融資風險的影響程度、保障政府可持續發展的信譽和財政，每一筆的債務發行對應一定比例備用金的提取，降低政府債務融資風險。

三、改善我國地方政府債務融資的方法

(一)通過制定地方政府債務管理的法則，提升對地方政府預算的約束

我國政府性債務雖然從整體來看沒無大礙，但實際上部分地方存在風險隱患，所以必須加強對地方政府債務的管理。在法律規定范圍內開展各項目，完成好政府債務管理的立法工作。

(二)完善地方政府性債務信息公布制度

(1)通過新聞媒體向投資者公布地方政府舉債，讓投資者監督和制約政府。

(2)制定權責發生制的政府綜合資產負債表并向中央提供全口徑財務報告。

(3)人大和立法機關共同監督債務風險的循環預算和長期財政預計和評估。

(三)構建政府債務風險預警和償債機制，規范地方政府舉債行為

管理地方政府債務融資最有用的方法就是構建債務風險預警和償債機制。地方政府通過債務風險預警和償債機制監督和管理地方財政收支活動是最明智的選擇。

(四)健全地方政府發行債務體制

(1)監督和管理地方債務的實行情況，通過建立地方政府發債監管機構來管理所發行債務的規模與結構。由國家全面掌握并嚴格控制政府債務的情況，準確掌控地方債務風險。

(2)在一定標準上構建地方政府發債審批制度，通過地方政府信用評價制度的不斷完善，提升地方債務可信度和地方政府信息透明度，保障債務定價的利率期限結構和信用結構的穩定性，逐步規范政府舉債行為。

(3)構建破產等地方政府債務風險處置體系，增強投資人風險意識，制約地方發債沖動，強力阻隔地方債務風險向中央財政的傳輸。

(4)全力跨越制約市場制度體系中的重重障礙，通過不懈努力構建激勵相容的、完善的制約制度的地方債務管理體系，不斷強化改革的綜合配套制度。

四、結束語

要想更好的管理政府性債務融資，就必須嚴格控制債務規模、嚴格規范化債務使用、嚴格事后審核，保證債務風險可進行調控，使資金使用效率得以增強，有效保障債務的科學利用。