加強(qiáng)地方土地出讓金收支管理的思考

河北省邯鄲市涉縣財(cái)政局 楊彥偉

近年來，國家城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城市出讓土地規(guī)模逐步擴(kuò)大，國土部門收繳的國有土地使用權(quán)出讓金越來越多；土地出讓金收入在地方政府性基金收入中處于舉足輕重的位置，在全口徑財(cái)政收入中也占有絕對地位。土地出讓金支出范圍相當(dāng)廣泛，可以用于城市建設(shè)、改制企業(yè)職工安置、保障性住房、教育、支農(nóng)等許多方面，這極大地彌補(bǔ)了地方財(cái)力不足，導(dǎo)致地方對其依賴極其嚴(yán)重。筆者結(jié)合地方實(shí)際，對土地出讓金收支管理存在的問題做些分析，并提出一已之見。

一、地方土地出讓金收支管理存在的問題

(一)土地出讓金收支難以精準(zhǔn)預(yù)測，無法精確編制土地出讓金收支預(yù)算

出讓一宗土地，首先要向省爭取用地指標(biāo)，然后進(jìn)行征地、拆遷、補(bǔ)償、安置，需要土地、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政等各個(gè)部門的通力合作，各節(jié)點(diǎn)環(huán)環(huán)相扣，哪一個(gè)環(huán)節(jié)稍有疏漏，地塊就無法最終掛牌出讓。其次，由于種種原因，部分地塊存在先占后批現(xiàn)象，后期只能出讓給占地業(yè)主，出讓價(jià)格存在很大不確定性，難以參照市場價(jià)格預(yù)測出讓價(jià)格。再次，由于出讓金額較大，地方政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常親自主導(dǎo)出讓，出讓哪宗土地，什么時(shí)候出讓，出讓底價(jià)多少，偶然性很大。上述原因?qū)е履瓿踔贫ㄍ恋爻鲎尳鹗罩ьA(yù)算時(shí)只能粗略的框算，收入預(yù)算精準(zhǔn)性很差，支出更是依據(jù)收入規(guī)模估算；實(shí)際執(zhí)行土地出讓金收支預(yù)算時(shí)，經(jīng)常以追加臨時(shí)預(yù)算彌補(bǔ)年初預(yù)算不足，年末再做調(diào)整預(yù)算處理，最終調(diào)整預(yù)算和年初預(yù)算差距很大，年初預(yù)算對土地出讓金收支管理的約束力十分有限。

(二)對部分地塊成本費(fèi)用考慮不周，導(dǎo)致收繳的土地出讓金收不抵支

出讓土地需要大量的成本費(fèi)用，包括前期征地和拆遷補(bǔ)償、對被征地農(nóng)民補(bǔ)助、土地開發(fā)，“七通一平”、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、破產(chǎn)及改制企業(yè)職工安置；中期出讓業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)安排，計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、國有土地收益資金、鐵路建設(shè)費(fèi)；后期從凈收益中安排教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、保障性住房資金等一系列支出。部分地區(qū)國土部門由于對政策專研不透，把握不深，對各項(xiàng)成本費(fèi)用考慮不夠全面，以至于部分地塊出讓價(jià)格過低，收入尚不足彌補(bǔ)出讓成本費(fèi)用，政府不僅沒得土地出讓凈收益，還得倒貼錢，形成事實(shí)上的負(fù)收益。

(三)土地出讓支出嚴(yán)重向城建方向傾斜，擠壓支農(nóng)項(xiàng)目支出

根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定，土地出讓收入既可用于城市“拆舊”，又可用于“建新”，土地出讓收入為大規(guī)模的城建提供著資金動(dòng)力，加速了城市拆舊建新的步伐；地方城建支出嚴(yán)重依賴土地出讓金，這已成為共識(shí)。地方土地收益大部用于拆遷補(bǔ)償、退城進(jìn)郊、舊城改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城建工程還欠、道路整治、保障性住房等一系列與城建相關(guān)的支出；但用于對失地農(nóng)民的補(bǔ)償和補(bǔ)助、用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金相對有限。眾所周知，土地是農(nóng)民的命根子，城市擴(kuò)張過程中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，他們理所應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)先保障的對象，應(yīng)當(dāng)成為土地出讓的最先受益者。實(shí)際操作過程中，城建支出對支農(nóng)支出擠占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分地方不愿一步到位落實(shí)失地農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)用，卻樂意大手筆投資城市建設(shè)。

(四)地方土地出讓“零收益”政策虛增收入，導(dǎo)致土地出讓有財(cái)無力

出于招商引資或推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)目的，個(gè)別地方對部分土地出讓金采用先征后返政策，將本應(yīng)政府應(yīng)得的土地凈收益以獎(jiǎng)勵(lì)或其他名目返還給項(xiàng)目業(yè)主，政府凈收益實(shí)際為零?！傲闶找妗闭咧皇窃黾恿苏曰鹗杖霐?shù)額，財(cái)政并沒有獲得土地凈收益可供支出，出讓土地沒有增加實(shí)際有效的財(cái)力；相反“零收益”造成了大量國有資產(chǎn)流失，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)在決策過程中話語權(quán)很大，難免腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

二、加強(qiáng)地方土地出讓金收支管理的建議

(一)科學(xué)預(yù)測土地出讓金收支情況，合理編制土地出讓金收支預(yù)算

首先，國土部門要根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃和已儲(chǔ)備土地狀況預(yù)測下年度可供出售土地，科學(xué)編制年度供地計(jì)劃，并對供地類型進(jìn)行分類；其次，根據(jù)供地計(jì)劃和以前年度土地出讓情況，分類測算出讓地塊單價(jià)，匯總預(yù)測年度出讓金收入總額，并對欠繳和延期繳納進(jìn)行合理考慮；第三，根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》和預(yù)算收支分類科目規(guī)定對土地開發(fā)、復(fù)墾等成本進(jìn)行測算，統(tǒng)籌考慮城建、支農(nóng)、補(bǔ)償?shù)雀鞣N費(fèi)用，科學(xué)制定土地出讓金支出預(yù)算。

(二)增強(qiáng)預(yù)算對土地出讓金收支的約束力，切實(shí)維護(hù)財(cái)經(jīng)法律的嚴(yán)肅性

新修改的《預(yù)算法》已公布，從2015年1月1日起執(zhí)行，其中明確規(guī)定“政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支”；預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表須經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)，而且應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門向社會(huì)公開；人大可以撤銷本級(jí)政府預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議。上述法律規(guī)定對嚴(yán)格落實(shí)土地出讓金收支制度是利好政策，對濫用行政措施左右土地出讓金收支形成了有力約束。首先，地方對新《預(yù)算法》應(yīng)給予充分重視，嚴(yán)格落實(shí)新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，謹(jǐn)慎實(shí)施預(yù)算調(diào)整；人大應(yīng)充分發(fā)揮審核、監(jiān)督職能，未經(jīng)人大批準(zhǔn)的支出預(yù)算調(diào)整不得執(zhí)行。其次，要根據(jù)新《預(yù)算法》制定科學(xué)規(guī)范的預(yù)算調(diào)整審批制度，對預(yù)算調(diào)整的范圍、方法、程序做出詳細(xì)規(guī)定，完善預(yù)算調(diào)整操作流程。第三、財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)法律，不打插邊球，不搞變通，對預(yù)算調(diào)整實(shí)施有效管控，依法拒絕違法違規(guī)現(xiàn)象。

(三)全面考慮工業(yè)用地出讓成本費(fèi)用，合理確定土地出讓價(jià)格

房地產(chǎn)用地、商業(yè)用地一般出讓價(jià)格較高，收入足以彌補(bǔ)出讓成本費(fèi)用，不必考慮收不抵支問題；工業(yè)用地一般以基準(zhǔn)地價(jià)出讓，價(jià)格偏低，需仔細(xì)測算其成本費(fèi)用。出讓工業(yè)土地可實(shí)施分宗核算，對具體地塊通盤考慮其出讓前期、中期、后期各階段成本費(fèi)用，確定一個(gè)合適的成本利潤率，用成本加成法計(jì)算出土地出讓價(jià)格，以此作為出讓底價(jià)，嚴(yán)禁低于底價(jià)出讓土地。

(四)嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有土地出讓金支農(nóng)政策，積極擴(kuò)展其他支農(nóng)措施

首先要嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，單獨(dú)核算，?？顚Ｓ茫瑢ｉT用于土地整理復(fù)墾、基本農(nóng)田建設(shè)及農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，著力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地“占補(bǔ)平衡”。其次要及時(shí)兌現(xiàn)征地補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償及失地農(nóng)民社會(huì)保障資金，讓失地農(nóng)民生活無憂、養(yǎng)老無憂。第三，可考慮建立三農(nóng)儲(chǔ)備金制度，可從土地出讓金中劃出固定比例資金，專門用于失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)幫扶、失地農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，積極支持失地農(nóng)民再就業(yè)、失地農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。