淺議事業單位內部控制

廣西桂林市排水工程管理處 付專

一、研究背景及意義

2011年，我國先后發布了事業單位內部控制規范和事業單位改革指導意見。2012年11月全國印發行政事業單位內部控制規范，規范自2014年1月1日起在全國試行，行政事業單位內部控制建設正式啟動。

在事業單位改革的大背景下，事業單位內部控制體系建設上升到了戰略的高度。與此同時，我國民生投入大幅度增加，對維護社會穩定，提高人民生活水平發揮了巨大作用。這些資金的使用、分配和管理都是由事業單位來統籌安排。我國事業單位尤其是基層事業單位，管理較為松散，對于內部控制重視程度不夠，內部控制制度建設不健全，如何立足單位實際，建立完善的內部控制體系，成為當前事業單位改革的突破點。

加強內部控制體系建設，對于加強和規范權力運行，優化發展環境，規范財務管理，形成防范和保障機制具有重要的現實意義，是事業單位加強財務管理的重要舉措，有利于規范財務行為，加強資金管理，更好地履行社會管理職責，促進經濟社會發展。加強內部控制建設，是落實科學發展觀，實現清正廉潔務實為民宗旨的具體表現，對于推進國家經濟建設、政治建設和社會文化建設具有十分重要的意義。

二、事業單位內部控制的涵義

事業單位內部控制是為實現社會管理和履行公共責任，杜絕浪費、舞弊和管理不當而建立的相關控制流程、機制和制度安排，保證實現公共服務的目標控制過程。事業單位內部控制必須充分考慮其可行性和可操作性，控制的目標主要是內部控制主體對客體的控制，保證公共資金的使用安全，提高資金使用效率和水平，有效防止財務舞弊行為的發生，保證財務信息的準確、真實、完整和有效。事業單位內部控制的關鍵是提高公共服務效率，提高服務的滿意度，科學分配資金，實現公平、公正、公開。

三、事業單位內部控制要素分析

事業單位內部控制要素主要包括內部監督、信息與溝通、控制活動、風險評估和內部環境。

內部環境是事業單位內部控制的前提，良好的控制環境為事業單位內部控制體系的建設奠定了良好的基礎。事業單位內部控制主要包括組織架構、職務監督、職位分離、授權審批、民主集中和集體決策等。事業單位要對內部控制進行相關梳理，建立內部控制崗位責任制，優化組織領導結構和決策機構，簡化業務流程，實現崗位之間相互制約和約束。

風險評估是內部控制的根本。內部控制主要是以風險控制為根本。風險評估可以有效發現事業單位存在的主要風險，將風險控制在萌芽的狀態。要求事業單位要積極關注并評估內外部因素，積極關注宏觀風險和微觀風險。事業單位掌握著大量的財政資金，在工程建設、資源分配和土地流轉等方面掌握著較大的控制權。權力與風險是對應的，掌握大量資源的同時，也相應的具有大批量的風險，容易產生權利尋租現象。

風險控制是事業單位內部控制的核心。主要是通過制度和程序設計，規避或降低相應的財務風險，保障各項業務的正常進行。風險控制主要是針對內部控制的相關環節和程序，采用內部授權控制，核對、審核、交接、公開、規范收支管理、建立信息系統等手段，明確崗位職責，保證事業單位風險處于最低水平，逐步消除人為操縱環節。

信息與溝通在事業單位中是保證財務信息的準確和完整性。要進一步優化信息收集、傳遞和處理機制，保障信息有效傳遞，促進財務信息有效運行。在政務信息公開中，要增強信息使用者對財務信息的可理解性，保障事業單位內部和外部溝通暢通。事業單位信息溝通主要是將內部控制思想鑲嵌于日常業務中，通過制度設計、流程優化和信息系統建設，提高財務信息質量，優化控制環境。

內部監督是事業單位對內部控制制度做出的有效評價和監督。內部監督主要是保證內部控制的實施效果，及時發現內部控制設計中存在的主要問題和薄弱環節。內部監督主要包括內部審計、紀檢監督、自我評價和財務績效評價等。內部監督應克服事后監督的弊端，逐步將監督端口前移，努力做到事前和事中監督。

四、事業單位內部控制存在的主要問題研究

(一)內部控制制度和風險管理意識缺乏

事業單位受財政撥款的影響，對風險的認識不到位，對于財務風險認識膚淺，缺乏對風險的警惕性，對于一些關鍵控制點不能很好地控制。內部控制制度只是掛在墻上當擺設，沒有很好的貫徹執行，內部控制組織機構更是沒有，對內部控制重視程度較低，集體決策缺乏相應的合理性，財務風險的管控意識仍較為淡薄，沒有將財務風險控制提升到應有的高度。領導者者缺乏應有的風險意識，尚未建立起事業單位風險控制和預警機制，沒有相關控制防范措施。只有領導重視，才能有效推動內部控制制度的建設和執行。部分事業單位缺乏財務風險管理意識，將財務會計只定義為核算，缺乏監督職能，不能針對國家相關政策的改變和外界環境的變化及時采取相應的措施，規避風險的能力較弱。優化風險評估及控制方法，在單位內部應重點關注支票與印章的相分離，專項資金的審核和授權支付相分離等。

(二)事業單位內部控制監督機制不完善

在日常業務流程方面，往往只是注重資金的使用和分配，忽視風險的存在。部分財務人員只是對單據做機械式的核算工作，即使是發現了相關疑點，由于缺乏監督機制，不能及時有效的傳遞和溝通，延誤了相關時機，導致財務風險加大。監管部門缺乏對事業單位風險的控制，監管效果較差。不能提前有效識別出可能存在的風險，風險防控預案尚未建立，防控措施存在片面性，領導集體決策水平有待進一步提升。內部審計監督缺乏一定的獨立性，監察監督由于事業單位的性質，監督的觸角有時延伸不到。從目前的情況來看，很少事業單位建立了內部審計和監察機構，人員配備不到位，缺乏相應的專業勝任能力，監督機制不完善。

(三)財務控制活動較為簡單，業務風險較大

當前事業單位財務控制活動單一，主要包括專項資金管理、日常經費管理和資產管理。專項資金管理主要是一些社會基本建設、社會保障基金和民生建設資金。大部分是政府撥款，現金管理較少。但是涉及資金的分配和使用，尤其在工程建設領域，審批和授權為一人掌握，部分單位主要負責人說了算，不能很好地起到制約的作用。財務建設和管理不規范，財務部門人員較少，工作量大，只能滿足日常辦公，深層次的監督和財務分析、預測根本無暇應對。

五、建立基于風險導向的內部控制體系

(一)加強內部控制制度建設，優化內部控制環境

要加強內部控制制度建設，健全內部控制組織機構、崗位設置、經濟活動、崗位責任制、人力資源和風險管理等制度。加強組織機構建設，充分發揮財務管理、預算管理、內部審計等部門在內部控制中的作用，進一步優化內部控制環境，建立決策、監督一體的內部控制體系。在三重一大等重大事項和決策中，加強領導集體決策，探索實施末位發言和主要領導不分管財務人事工作。加強資產管理，對薄弱環節加強控制，不定期進行實物盤點，規范資產管理。

(二)加強風險管理和控制，強化內部監督

事業單位風險點較多，要進一步優化財務管理行為，加強風險的識別、評估和處置，建立內部控制崗位責任制，在資金管理、票據管理、資產管理、項目管理方面確保不相容職務相分離，實現內部崗位之間人員的定期輪動。加強內部審計的獨立性，自覺接受審計、監察和媒體的監督。必要時成立風險評估小組，對單位和下屬單位風險進行識別和控制。建立完善的評價和監督體系，采用指標分析評價，通過財務和非財務指標評價內部控制效果。

(三)優化業務流程，規范財務管理行為

要進一步優化事業單位業務流程控制，明確相關業務辦理時限和辦理范圍，簡化審批手續，嚴格控制審批權限，重大事項要集體決策。切實加強工作人員的業務培訓和職業道德，提高職業判斷能力和綜合素質。要健全預算管理、資產管理和資金管理制度，嚴禁私設小金庫，規范財務管理行為。嚴格按照“收支兩條線”管理收入和支出，加強財務信息化建設，加強費用和支出審批控制，嚴格按照規定和流程辦理相關業務。

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