推進(jìn)資源稅改革 優(yōu)化地方稅體系的思考

景德鎮(zhèn)市地稅局 江華 楊瑤紅

改革地方稅體系，使地方擁有成長性和收入潛力均較好的稅種，是完善現(xiàn)行稅制體系的迫切要求。資源稅的特殊性和我國的現(xiàn)實經(jīng)濟狀況，使推進(jìn)資源稅改革，并提高資源稅在地方稅中的比重，具有極強的可行性。

一、提高資源稅在地方稅中的比重的可行性分析

(一)資源稅具備地方稅的基本特性

1、征稅對象的非流動性和地域性

美國羅賓?鮑德威教授認(rèn)為，地方所轄區(qū)域政府收入的理想財源應(yīng)該是具有非流動性特征的稅收。資源稅的征稅對象為在一定區(qū)域范圍內(nèi)的自然資源，稅基固定，它具有地方稅種最基本的屬性要求，因此最適合于劃歸地方政府。

2、遵循以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)、以受益屬性為依據(jù)的地方稅確定原則

資源稅的納稅人，享受地方受益。地方政府區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、水土流失、資源保護(hù)，主要由當(dāng)?shù)卣畬嵤?dāng)?shù)鼐用癜傩帐侵苯邮芤嬲摺７粗绻h(huán)境破壞嚴(yán)重，水土保護(hù)不當(dāng)，資源被濫采亂挖，受損害的將是本地居民，進(jìn)而影響到地方經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧氛圍。

(二)資源稅可發(fā)揮良好的地方財政功能

1、良好的收入穩(wěn)定性和成長性

現(xiàn)行的資源稅，其良好的收入穩(wěn)定性和潛能較大的成長性，將進(jìn)一步發(fā)揮在地方稅體系建設(shè)中的作用。自然資源中，既有可回收的不可再生資源，如金屬等礦產(chǎn)資源，也有不可回收的不可再生資源，如天然氣、煤炭、石油等，還有可更新的資源，如森林、草場。這些不可再生的資源的儲量在相當(dāng)一段長的時期內(nèi)，將可以滿足人類發(fā)展的需要，并且相關(guān)資源探明儲量仍在不斷增加，同時，新生的可替代性資源不斷被發(fā)現(xiàn)和使用，具有很強穩(wěn)定性。

2、調(diào)節(jié)地區(qū)間財政收入的不平衡

一方面，我國中西部地區(qū)資源相對充沛，但是財政狀況偏低。若將資源稅作為地方稅的重要稅種，收入歸為地方政府支配，便能使中西部的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和財政優(yōu)勢，以調(diào)節(jié)全國各地區(qū)之間財政收入的不平衡性。另一方面，由于資源價格的提高，其稅收負(fù)擔(dān)將轉(zhuǎn)移到下游企業(yè)，而這些下游企業(yè)主要是東部地區(qū)的生產(chǎn)加工類企業(yè)，它將在一定程度上平衡全國各地區(qū)間的利益分配局面，從而促進(jìn)全國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。

(三)資源稅適應(yīng)享有地方較大稅收管理權(quán)

1、更符合稅收的經(jīng)濟效率和行政效率原則

由于資源稅征稅對象的特殊性，稅務(wù)人員更為了解當(dāng)?shù)卣鞫愘Y源品對象的實際狀況。既能對自然資源的狀況能做出更為準(zhǔn)確、客觀的審核和評估，制定更具體實際的征管措施和具體辦法，又能降低征收成本，防止跑冒滴漏。同時，將本地區(qū)資源環(huán)境的保護(hù)，與其財政收入直接掛鉤，有效激發(fā)地方政府的積極性，創(chuàng)新地開展相關(guān)工作，更加符合稅收的行政效率原則。

2、更利于兩型社會建設(shè)的發(fā)展

從本質(zhì)上來看，資源稅是從資源的源頭上開始調(diào)節(jié)，通過介入各類資源的價格形成，進(jìn)而影響開發(fā)者、生產(chǎn)者、使用者的相應(yīng)行為，促進(jìn)和諧有序發(fā)展，提高資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)水平。

二、推進(jìn)資源稅改革的瓶頸

(一)立足資源稅收入現(xiàn)狀分析，當(dāng)前資源稅收入還不能成為地方財政的主要支柱

1、資源稅的單位稅額不合理、征稅范圍過窄，其收入在整個地方稅收入中占比偏小

我國目前的資源稅征稅范圍過窄，僅對原油、天然氣、原煤等7個礦種征資源稅，動物、土地、森林等自然資源仍未納入資源稅的征收范圍。從整體分析，我國資源稅稅額偏低，占總稅收收入的比例不穩(wěn)定的趨勢。

2、資源稅的從量定額計稅方式、稅率設(shè)計偏低，導(dǎo)致收入增長與經(jīng)濟發(fā)展不同步

稅率的設(shè)計是根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟水平及產(chǎn)品價格等因素確定的，忽視了經(jīng)濟社會的發(fā)展，也沒有考慮同一自然資源在不同開采時期、不同的品位等級等可變性特征，而且單位稅額明顯偏低。

3、現(xiàn)行財政體制不利于資源稅收入的持續(xù)穩(wěn)定增長

資源條件3－5年(或更長一些)會出現(xiàn)一次較大的變化，而資源稅相關(guān)規(guī)定自1994年以來變化不大，在很大程度上不利于地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟情況做出靈活的選擇，難以調(diào)動地方政府的積極性，資源稅持續(xù)穩(wěn)定增長得不到保證。

(二)立足資源稅政策層面分析，當(dāng)前資源稅的經(jīng)濟調(diào)控作用難以發(fā)揮

1、資源稅的立法精神與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求仍有距離

政府對資源的所有權(quán)和管理權(quán)未能有效控管，導(dǎo)致政府無法通過征收資源稅去實現(xiàn)保護(hù)資源和限制資源開采的目的，發(fā)揮保護(hù)資源的作用更無從說起。同時，資源稅的立法精神與當(dāng)前提倡的可持續(xù)發(fā)展理念不完全相符，不利于節(jié)能減排工作的推進(jìn)，不利于環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)化。

2、資源稅減免政策較多，調(diào)節(jié)作用衰退

從市場角度來分析，某些納稅人所享受的稅收優(yōu)惠，實際上就是其他納稅人在稅收政策上所遭受的稅收歧視，不利于企業(yè)進(jìn)行公平競爭，不利于營造良好的稅收環(huán)境。從財政角度來分析，資源稅稅收優(yōu)惠實質(zhì)上是以各級政府直接放棄或者讓渡部分稅收收入為代價的，導(dǎo)致地方政府收入中規(guī)范性的稅收收入減少。

3、資源稅的收入分配體制不合理

由于當(dāng)前的資源稅收入分配體制，刺激地方政府對本地區(qū)資源的過度開采，不利于資源的保護(hù)利用，造成資源的極大浪費，阻礙了國民經(jīng)濟健康發(fā)展。由于資源開采所造成的生態(tài)環(huán)境破壞支出全部由地方財政收入支撐，難以調(diào)動地方政府保護(hù)本地區(qū)自然資源、生態(tài)環(huán)境的積極性。

(三)立足資源稅征管現(xiàn)狀分析，當(dāng)前資源稅征管還存在很大漏洞

1、資源稅費關(guān)系混淆，征收不規(guī)范

當(dāng)前的現(xiàn)狀是資源稅費并存，稅和費由不同的部門行使職能，負(fù)責(zé)征收。尤其是收費方面，全國各地在管理上不相一致，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和辦法。結(jié)果只能導(dǎo)致各地資源企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)不同，造成無序競爭，無法在資源企業(yè)間形成一個公平競爭的市場環(huán)境和秩序。

2、稅收征管存在漏洞

部分資源稅納稅人的納稅意識淡薄，對依法繳納資源稅有抵觸情緒。部分礦產(chǎn)資源的稅額不夠合理，資源稅征收方式多樣，導(dǎo)致稅負(fù)不公。礦產(chǎn)資源產(chǎn)、供、銷靈活性強、變化大，單一的征收方式無法做到應(yīng)收盡收。現(xiàn)有的資源稅法規(guī)、管理辦法和有關(guān)文件不完全能適應(yīng)實際征管工作需要，存在制度層面上的征管漏洞。

三、推進(jìn)資源稅改革的路徑選擇

(一)抓住有利時機，推進(jìn)資源稅改革

1、順應(yīng)時代發(fā)展需求

為減少資源稅改革所帶來的負(fù)面影響，要特別注意資源稅改革時機的把握問題，在帶來中長期利好的同時，盡可能減少短期的不利影響。在經(jīng)濟低迷期，各種市場主體消化資源稅改革所帶來的成本上升因素的能力較弱，資源企業(yè)與相關(guān)企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展都可能受到嚴(yán)重影響，其結(jié)果很可能是影響經(jīng)濟的進(jìn)一步回暖。最理想的資源稅改革環(huán)境是物價水平較為平穩(wěn)的時期。

2、把握資源稅改革有利時機

十八大報告提出構(gòu)建地方稅體系，而推進(jìn)資源稅改革將有效解決當(dāng)前財政中遇到的現(xiàn)實問題。在經(jīng)濟增速放緩和房地產(chǎn)調(diào)控之下，基層財政出現(xiàn)困難、隱形負(fù)債將會增加、土地財政難以為繼。而目前地方稅體系還不成型，地方政府很難從中取得大比例的收入支撐，導(dǎo)致地方土地財政問題突出。資源稅改革將是破解土地財政困局的有力手段。

(二)提高資源稅占地方稅的比重

1、擴大資源稅的征稅范圍

可建議取消水資源補償費，將水資源等生態(tài)資源逐步納入征稅范圍，區(qū)別對待用水單位和個人，征收水資源稅、環(huán)境保護(hù)資源稅。可考慮對不按規(guī)定退耕還林、造成大氣污染和水土流失的單位和個人，按環(huán)境影響程度分別設(shè)置不同稅率。通過先行試點，待條件成熟后，再逐步擴大到對山嶺、土地、草原、灘涂、森林等其他自然資源征收資源稅。

2、提高資源稅的稅率

進(jìn)一步收集、整理、分析國際和國內(nèi)兩個市場，重點礦山、重點品目的資源價格，構(gòu)建起各地相關(guān)資源稅的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，實行實時監(jiān)測資源價格變化，為準(zhǔn)確、及時地制定和調(diào)整資源稅稅率提供有效的科學(xué)數(shù)據(jù)分析。充分發(fā)揮定額稅率、定率稅率形式作用，適度提高資源稅稅額、稅率標(biāo)準(zhǔn)，尤其是提高非替代性、非再生性、稀缺性資源的稅率。建立稅收收入與資源價格上漲同步增長的機制，推動市場化資源價格的形成體系。

3、完善資源稅征收方式

“從價定率”與“從量定額”相結(jié)合，可以從源頭控制，防止稅款流失，調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，影響價格水平，最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)差別計稅、分檔調(diào)節(jié)，體現(xiàn)勘探、環(huán)境污染、生產(chǎn)安全等長期的可持續(xù)成本，把資源開采和使用同企業(yè)利益結(jié)合，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用率，抑制資源開采者只從自身利益出發(fā)、不考慮市場需求和資源情況現(xiàn)象，克服盲目投資，從而促使資源使用企業(yè)提倡節(jié)約環(huán)保，減少能源消耗。

4、合理調(diào)整資源稅計稅依據(jù)

一方面，對于不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，通過不斷擴大資源稅的征稅范圍，提高單位稅額，逐步引導(dǎo)資源利用企業(yè)有效利用有限的資源。另一方面，根據(jù)其人類的依賴程度、稀缺程度、其替代品的開采成本、自身的開采成本及該行業(yè)利潤等因素，將納入資源稅征收范圍內(nèi)應(yīng)稅稅目，計算課稅稅額；條件成熟的，還可根據(jù)資源本身的優(yōu)劣和地域位置差異向從事資源開發(fā)的企業(yè)征收相應(yīng)的稅收。另外，可考慮將稅額與資源回采率掛鉤，將資源回采率和環(huán)境修復(fù)率為確定單位稅額標(biāo)準(zhǔn)的參考指標(biāo)，以促進(jìn)各類企業(yè)珍惜和節(jié)約自然資源，保證各類資源得到充分合理、有效的利用。

(三)強化資源稅對經(jīng)濟的調(diào)控作用

1、貫徹可持續(xù)發(fā)展思想，創(chuàng)新資源稅的立法思維

進(jìn)一步創(chuàng)新資源稅的立法理念，對資源稅重新定位其功能，使得資源稅從調(diào)節(jié)級差收益向促進(jìn)資源有效綜合利用的稅種轉(zhuǎn)變，從根本上提高資源的開采和利用效率，更好發(fā)揮資源稅保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的作用，滿足國家倡導(dǎo)發(fā)展低碳經(jīng)濟的需要，推動全社會節(jié)能減排，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

2、壓縮資源稅減免政策，增強正向調(diào)節(jié)作用

加強資源稅優(yōu)惠政策的制定原則，在制定上更多考慮資源保護(hù)、鼓勵節(jié)約，既要照顧到企業(yè)的短期效應(yīng)，更要照顧到國家的長遠(yuǎn)利益。要逐步清理資源稅減免政策，壓縮資源稅減免政策范圍，制定必要的鼓勵資源回收利用、開發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠政策重點由鼓勵資源開采轉(zhuǎn)為鼓勵資源節(jié)約，不斷提高資源循環(huán)再生的利用率，使資源稅真正成為發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的稅種。

3、建立礦產(chǎn)資源耗竭補償機制

一是建立生態(tài)保證金制度，走資源綜合利用、循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展道路。二是建立礦產(chǎn)資源耗竭補貼制度，按銷售收入提取補貼，計入礦產(chǎn)品成本，形成企業(yè)的專項基金，用于開發(fā)替代資源投入，促進(jìn)資源企業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。三是建立資源開發(fā)生態(tài)補償機制的法律法規(guī)，為建立和完善生態(tài)補償機制的的奠定法律基礎(chǔ)。

(四)強化資源稅征管

1、逐步實施稅費合并改革

廢除資源補償費，對于資源稅進(jìn)行重新定位，從原來的級差調(diào)節(jié)中跳脫，在可持續(xù)發(fā)展觀念中找到新的定位，著重體現(xiàn)資源開采的外部性成本的補償。將權(quán)利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段，如對一些價格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品（如鎢、銅等有色金屬）開征權(quán)利金或特別收益金，目的就在于調(diào)節(jié)暴利，維護(hù)國家的權(quán)益和社會公共利益。

2、完善資源稅稅源監(jiān)控機制

一是完善屬地征收管理，建立健全資源稅重點稅源監(jiān)控和稅收源泉控制機制，提高稅收征管效率，防止漏征漏管。二是強化稅務(wù)登記的源頭控管，從登記這一源頭切實加強納稅人的戶籍管理，嚴(yán)格登記管理制度，建立以工商、礦產(chǎn)、安監(jiān)、公安注冊登記為源頭的信息網(wǎng)絡(luò)體系，在根本上保障稅源監(jiān)控。

3、優(yōu)化納稅服務(wù)，提高納稅人滿意度和稅法遵從度

在內(nèi)容上，要通過與納稅人進(jìn)行直接的交流和溝通，為納稅人釋疑解惑，了解納稅人關(guān)心的熱點和難點，確定進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)的重點。在渠道上，要進(jìn)行資源稅法規(guī)、政策宣傳，通過多種有效途徑，開展納稅輔導(dǎo)、業(yè)務(wù)咨詢等多方面的服務(wù)。在溝通上，開展有針對性的納稅輔導(dǎo)工作，指導(dǎo)納稅人正確理解資源稅政策和辦理納稅事項，提高納稅人辦稅能力和稅法遵從度，為資源稅征管營造良好的工作氛圍。

[1]石堅等.關(guān)于改革地方政府財力制度建設(shè)的政策建議[R].國家稅務(wù)總局科研所研究報告，2013.1

[2]楊志安，郭矜.完善地方稅體系培育地方性主體稅種[J].稅務(wù)研究，2014.4

[3]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.新一輪改革的基本思路和行動方案[J].中國改革，2013.10

[4]課題組.資源稅、房產(chǎn)稅改革及對地方財政影響分析[J].財政研究，2013.7

[5]劉植才.我國資源稅制度改革發(fā)展的回顧與展望[J].稅務(wù)研究，2014.2

[6]蔡紅英,胡凱,魏濤.資源稅改革：基于理論與實踐的演變邏輯[J].稅務(wù)研究，2014.2

[7]潘穎,聶建平,黃曉艷.基于生態(tài)文明的我國資源稅改革問題研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013.9

[8]劉植才,劉榮.論我國資源稅的職能定位[J].稅務(wù)研究，2012.10