營改增下對分稅制財稅體制重構的設想

羅定職業技術學院　張奕

營改增下對分稅制財稅體制重構的設想

羅定職業技術學院張奕

摘要:94年執行分稅制解決了當時中央財政收入困難的窘況，但地方經濟逐年弱化的形式日益顯示出來，漸進式的營改增激化了地方和中央的矛盾，財稅體制重構迫在眉睫。本文在借鑒國際財稅體制改革經驗的基礎上，提出了我國重建財稅體制的設想。

關鍵詞:分稅制營改增財稅體制重構

一、94年財權分立的分稅制改革是歷史的必然，但也存在詬病

94年分稅制改革之前，國內的財政體制始終處于多變，不穩定的狀態之中。另外當時的稅收體制下稅收已被“包”死了，中央沒有增量，中央財政收入的比例不斷下降，造成了中央財政的幾度困窘，所以分稅制勢在必行。

從1994年至今，我國實行的是分稅制財政體制。按照統一規范的基本原則，劃分中央與地方財政收支范圍，并逐步建立起中央財政對地方財政的轉移支付制度。

1994年的分稅制改革切切實實地幫助中央解決了財政問題，減輕了中央與地方的財政緊張關系，也深刻影響到了中央與地方政府對經濟的管理方式。但是隨著經濟的發展社會的進步，同樣也不能掩飾分稅制的弊端。

首先是分稅制給地方政府留了一個借地生財的口子—土地出讓金歸地方政府，給持續高熱的房地產和不受制約的征地和拆遷運動埋下了伏筆。地方政府財力得以增強，官員的尋租進入瘋狂狀態，民眾受到了補償費低、房價高和無住房社會保障的三重剝奪；其次是由分稅制衍生出來的|“跑部錢進”問題。據資料顯示，國內每年超過200億元的資金用來“跑部錢進”，各地駐京辦數量超過1萬家；第三，許多地方也出現了縣鄉財政困難的問題，地方稅收入在全國稅收收入中占比持續下降，對于地方經濟支撐度逐年弱化。

二、“漸進式”“營改增”將成為財稅體制財權重構的突破口

2014年是分稅制改革20年，是一項“牽一發而動全身”的改革。因為它不僅涉及到兩個重要稅種，還涉及到整個稅制改革，與分稅制密切關聯。按照財政部的說法，營改增是1994年分稅制改革的收尾工程，打通稅收抵扣鏈條，避免重復征稅，實現稅收中性原則。實際上，營改增也是中央與地方分稅制二次改革的先聲，改變中央與地方稅收事權財權責不匹配的現狀。

營業稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。營業稅是地方稅，由地方政府財政獨享，是地方稅的主體稅種，如果營改增改成增值稅，同時中央與地方增值稅分成比例不變，那地方稅體系就沒有主體稅，都剩下兩三千億，三四千億的稅了，沒有一個上萬億的稅。地方去年有六萬多億，沒有一個上萬億的稅種，這個稅收體系是有問題的。再加上在中國政制體制下，地方政府不可能與中央權威對抗，一旦財政困窘，就變著法從各種渠道找錢。此時分稅制財政體系還不改革，后患無窮。

三、借鑒美國地方稅收制度建設的國際經驗

(一)地方政府有自己的稅收立法權和管理權

在美國，聯邦和省各有相對獨立的稅收立法權，地方都可以在憲法規定的范圍內確立自己的稅收制度，地方稅收由地方政府立法。但其省級稅收立法權不能有悖于聯邦稅收立法權，并且自行決定開征新稅種。

(二)事權責任清晰，稅權獨立，主體稅種明確

在美國，聯邦、州及地方政府都有明確的事權和獨立的稅權，因此各級都有自成體系的稅收制度和主體稅種。并且在事權和范圍明確以后，嚴格遵循“誰辦事、誰花錢”的原則。

(三)地方稅種以財產類和資源類為主

總體上看，美國地方政府收入大多以財產（不動產）類、資源類及行為稅為主要來源。其中：包括房（地）產稅、不動產稅、車船稅等財產稅通常在州（省）以下的地方稅收收入中占比較大。另外，地方政府一般也較多開征了土地類的稅收作為地方稅。

四、“營改增”改革試點后重構財稅體制的設想

沿用試點時采用的辦法，原來征收營業稅范圍內產生的增值稅繼續繳入地方庫，歸地方收入。具體操作上會相當繁瑣，容易混庫，更重要的是將會對地方政府行為產生不確定性影響，進會一步扭曲中央與地方財政關系，應該借著營改增重構財稅體制。

(一)借鑒美國經驗，進行稅收收法制化，推進地方稅體系建設，適當賦予省級政府一定的稅收立法權限

建議以稅收基本法等法律形式明確中央政府與地方政府間的地方稅分權模式等重大問題，明確中央政府可只負責各類稅種的基本法，其征收管理辦法、稅目稅率調整和具體稅收優惠政策的制定等權限下放至地方政府，保證中央政府和地方政府均按照稅收法定的原則，減少地方政府對中央政府運用行政管理權調整地方稅稅種的顧慮，同時，也保證中央政府對地方政府地方稅稅權的規范控制，避免地方政府運用地方稅政策進行區域間不公平競爭。各省級地方政府根據自身經濟社會發展的實際情況和現有的稅源情況，在合理的范圍內科學制定適合本地發展的稅收法律法規，對調動地方經濟發展的積極性、合理配置有限社會資源、滿足社會居民對公共產品的需求將起到積極促進作用。

(二)由收入分成改為以稅率分成的中央和地方稅收共享模式

改革之前，還是營改增，中央和地方財政收入都是采用一定比例分成。從長期看，這種模式會給分享雙方留下“討價還價”的空間，不利于穩定長效的共享稅收入分配機制。以稅率分享制代替現行的收入分成制，全國大人用法律的形式對稅基做出規定，分別給中央和地方設定一個稅率，由同一稅收征管機構征收后按稅率在政府間劃撥收入。這樣中央和地方政府就可以平等參與稅收分享，地方政府對本地區享有部分稅收立法權的地方稅稅種做出中長期性的稅制安排，提供可持續穩定稅收收入的作用。

(三)積極建立以房產稅為主的財產稅，使之成為我國地方稅主體稅種

從發達國家的稅制發展歷程分析，財產稅是世界公認的較為理想的地方稅主體稅種。一是其覆蓋面廣、財產稅的稅源流動性低，可以為地方政府提供穩定的稅收來源。二是各種不動產有不同的形態、結構、地理位置、歷史年限等差異，財產稅的征收方案與方法各不相同，這對增加地方稅收收入、調動地方稅務征管機構工作人員的積極性有一定促進作用。

而財產稅中目前還未開始征收的房產稅是建立地方新稅種，提供地方財政的一大突破口。建議首先應做好推進房產價值評估技術完善、建立全國聯網的財產申報核查制度等現代稅收征管基礎性工作，其次，要擴大房產稅的征收范圍，可將房產稅征收范圍擴展到農村地區，并考慮對存量房征收，第三，合理設定房產稅稅率，規范計稅依據，避免重復征稅。在此基礎上，逐步將房產稅、土地使用稅和耕地占用稅合并，并將房產稅的稅基轉為市場價或評估價。

(四)構建穩健的地方輔助稅種體系

首先，考慮將城市維護建設稅由原來的附加稅變為獨立的稅種，不再依附增值稅、營業稅、消費稅，收入用于城市公共設施的建設和維護。相應地，計稅依據變為城市生產經營者的收入額，稅率由省級政府根據當地經濟發展的實際情況來進行調整。其次，可是試著開征環境保護稅。經濟越發展，工業化進程越快，環境污染越嚴重。開征環境保護稅，將企業生產經營造成的環境污染治療費用融合到企業經營的成本中去，通過市場規律來抑制環境污染。這樣，地方政府可以增加收入，環境污染也可以得到一定程度地控制。第三，可以在經濟發達地區試點遺產稅和贈與稅。經濟發達地區，富人比較多，遺產比較多。建議采用累進稅率，采用比較高的起征點，重點監督富裕人群的財產。第四，改善現行稅收體制中以費代稅等現象。以費代稅分散了地方稅收，不利于社會穩定，更不利政府發揮稅收跳空地方經濟的功能。

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