基于國家治理現代化的財政改革思考

中共湖南省委黨校

湖南行政學院 文秋林

黨的十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化。全會還首次將財政定位于國家治理的基礎和重要支柱，指出科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平和實現國家長治久安的制度保障。而要充分發揮財政在國家治理中的重要作用，就必須正確領會國家治理現代化的內涵和本質特征；深化財政改革，努力構建國家治理現代化的財政支撐。

一、國家治理現代化的本質特征

與其他方面的現代化一樣，國家治理現代化也是一個過程。通過這個過程應當努力達成以下目標：對內而言，要能滿足國內公眾的基本需求，消除社會間不平等的矛盾，有效地維護社會公共的利益，達到人與人之間平等的追求；在對外方面，應當切實保護本國的核心利益與國家的整體安全。這就要求政府通過科學系統的制度和頂層設計，對政務、公共事務、法律制度做出合理有效的安排，并努力達到最佳的運行狀態。具體而言，國家治理現代化具有三個根本特征：一是治理主體多元化。在傳統的政府管理中，偏向于管理與被管理之間的關系，唯一的主體就是國家或政府，主體呈現單一性。現代國家治理的主體則呈現多元化，不僅包括政府，而且還有社會組織、市場、社會公眾等不同的主體共同合作的關系。此時，政府雖然不再是唯一的社會、經濟、文化、政治、政策、公共事務的管理者，但仍然是公共產品和服務的提供者，是維護社會穩定發展責任的主要承擔者，具有十分重要的作用。二是始終追求公平正義?，F代國家治理的過程中，不僅要實現各主體之間相互配合和協調發展，實現資源的帕累托最優狀態，而且要關注資源配置的公平，以及社會公民之間形成的平等性。社會公民不論職業、貧富、民族、信仰等，都要受到平等的尊重，做到以人為本，實現人的全面發展理念。三是全面推進依法治國。為此，政府必須加快完善法規體系，做到有法可依。人們的思想中應當時刻蘊含法律意識，在產權維護、遵從社會契約、誠信經營等方面都自覺去遵守，做到有法必依。在法律面前人人平等，無論誰觸犯法律都將受到嚴懲，從而確保法律的權威性。

在政府、市場和社會組織三位一體的治理模式中，各主體都在相應領域發揮重要作用。就政府而言，其履行職能所需的經費從哪里來，又如何花出去，需要財政予以科學安排。財政作為對公共資源進行配置的基本手段，實際也是解決政府做什么和不做什么，從而規定著政府的活動范圍與方向。我國過去的改革都是將財政改革視為經濟改革的中心環節，十八屆三中全會首次把財政同時運用到經濟、政治、社會和文化諸領域，提出財政在國家治理中具有基礎性地位。事實上，財政與政府、財政與國家治理之間也是如影隨形、亦步亦趨，它們之間彼此依存，互為表里，相輔相成。只有打下了現代財政制度的堅實基礎，才有可能收獲現代國家治理體系和治理能力的成果。

二、推進國家治理現代化的財政改革建議

(一)穩定財政收支規模，優化資源配置方式，推動治理主體多元化

縱觀世界各國的情況，財政收入規?？傮w呈上升趨勢。而且，發達國家的財政收入規模普遍高于發展中國家財政收入規模。我國自上世紀九十年代實行“分稅制”改革以來，財政收入總額連年跨越式增長，2013年全國小口徑財政收入總額12.91萬億元；財政收入占GDP比重達到22.7%；就此看來，這一水平并不算高，不僅遠低于發達國家，與發展中國家相比也處于偏低水平。但是將土地有償使用收入、社?；鹗杖爰安糠质召M考慮進來的話，我國全口徑財政收入占GDP的比重已經達到38.6%，超過發展中國家平均水平。與此同時，由于財政稅收增長速度連年大幅高于GDP增長速度，在財富不斷向政府部門集中的過程中，企業和居民收入增長緩慢，企業發展后勁不足，長此以往，就會反過來影響國民經濟的持續發展。可見，是時候調整過去那種一味追求政府財政收入超高速增長的模式了。對此，十八屆三中全會也已經作出明確決斷，即通過“穩定稅負”，在保持現有財政收入規模格局下，對于國民經濟增長的部分更多地留給社會和私人部門?！胺€定稅負”的結果，一方面是維持政府現有財政收入不減少，從而為政府或國家治理提供必要的財力保障；另一方面，則有利于實施結構性減稅和消除社會各界對征稅的疑慮，為政府轉變職能、培育多元治理主體奠定基礎。

(二)優化財政收支結構，發揮財政調節收入分配功能，促進社會公平正義

調節收入分配促進社會公平作為政府治理的要務，其在很大程度上依賴財政職能的發揮。財政通過合理確定收支規模，使資源在私人部門和公共部門之間有效配置。在此基礎上，還必須通過優化收支結構，包括合理確定稅種稅率、調整各項支出的比重和方式等，一方面對市場配置資源失靈環節進行彌補，另一方面通過直接作用于市場主體，使公共服務均等成為可能，進而達成促進社會公平正義的目的。

就財政收入結構而言，政府的財政收入通常按組織形式分為各項稅收、公債收入、國有資產收益、公共收費和其他收入五大類。稅收作為一種相對穩定、規范的收入形式，在各國財政收入中均占有絕大比重，我國也不例外。2013年我國稅收收入11.05億元，占全部財政收入比重85.56%。但全國各地差異很大，部分地區稅收所占比重較低且呈下降趨勢，非稅收入比重則持續上升。大量非稅收入表明財政收入質量不高，給政府財政工作的正常開展提出挑戰，從而倒逼稅費改革的推進。對此需要加快推進包括資源稅、環境稅在內的稅收制度改革，在確保國有資源充分有效利用的基礎上，防止國家資財流入部分資源壟斷者手中，讓國有資源真正體現全民所有全民共享。同時，應加快個人所得稅制改革，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度，提高包括個人所得稅在內的直接稅比重，在推進稅收結構優化的基礎上，充分發揮個人所得稅調節收入差距的作用，更好地推進社會公平與正義。

再從財政支出看，政府的財政支出安排反映著政府活動范圍和方向，其結構是否合理，方式是否恰當，直接影響財政資金的使用效率和效益，影響國家治理水平的實現，對于推進公平正義和實現國家長治久安至關重要。近年來，我國財政支出結構逐步優化，民生支出自2011年起一直保持在2/3以上。然而，由于我國各地經濟發展不平衡，地區間政府財力差距大，人均財力差距更大，單純依靠地方自身的力量，無法實現均衡化發展，必須依靠中央政府轉移支付。然而我國目前轉移支付實施效果不理想。由于一般性轉移支付比重過小而專項轉移支付比重過大，而專項轉移支付資金地方政府不能統籌安排；加之專項撥付的流程過長，管理使用不規范，跑冒滴漏現象非常嚴重，極大地影響了轉移支付資金使用效益。因此，必須深化轉移支付改革。要完善一般性轉移支付增長機制，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅；要建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，促進基本公共服務均等化；建立激勵相容機制，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等重點領域。同時，要做好績效評價，將評價結果和預算安排有機結合起來，以更好地發揮轉移支付對推進公平正義的重要作用。

(三)構建現代財政制度，規范財政收支活動，確保國家長治久安

“建立現代財政制度”是十八屆三中全會就深化財政改革提出的重要目標。為加快推進現代財政制度建設，就要在完善立法的基礎上，進一步增強政府收支的透明性，切實提升財政資金的使用效率，促進財政職能的更好發揮。具體可從以下三個方面著手：

一是改革完善預算管理制度，為政府規范理財奠定良好的制度基礎。要進一步健全政府預算體系，進行全口徑政府預算管理，實現公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算之間相互銜接和資金統籌。改進預算管理的技術，提高預算管理的水平；改革重點支出同財政收支增幅或GDP掛鉤的支出管理模式，防止財政支出結構固化和剛性增長；改變資金切塊的做法，實行“以事定錢”、“錢隨事走”，將預算的重心從過去注重分錢轉向更加注重謀事，切實增強支出安排的科學性。

二是健全事權與支出責任相適應的制度，進一步調動地方與中央兩個積極性。在多級政府體系下，只有在明確政府間事權的基礎上界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現“財力與事權相匹配”，這是確保整個財政體制有效運轉的必然選擇，也是建立合理的分稅財政體制的前提。

三是切實規范政府的各項支出，把建立高效、廉潔政府落到實處。曾有專家撰文稱中國擁有世界上最昂貴的政府。居高不下的行政支出引起了人民群眾的強烈不滿，產生了諸多新的不穩定因素。可喜的是，新一屆黨和國家領導集體已經切實看到這些問題的嚴重性，并且采取了相應的措施。自黨中央、國務院下發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》之后，各級政府相繼出臺了一系列公務支出經費管理辦法，將每一項公務活動在具體項目上所準許開支的金額予以明確規定，切實強化預算管理，把權力真正關進制度的籠子。新制度還特別強調發揮職能部門的監督作用，通過開展經常性監督檢查和專項檢查，對違反規定的責任單位和責任人，將從嚴按規定嚴肅處理。因此可以預見，隨著新制度的廣泛推行，公務支出將得到極大的規范，政府行政成本將明顯降低，政府公務活動效率也必然大大提高。而所有這些，正是國家治理能力不斷提升的表現。

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