創新運用PPP模式 統籌推進項目建設

●柯擁軍

創新運用PPP模式 統籌推進項目建設

●柯擁軍

PPP模式是近年來財稅改革的重點，財政部2014年9月印發了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），從充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義、積極穩妥做好項目示范工作、切實有效履行財政管理職能、加強組織和能力建設四個方面作了詳細闡述和明確規定。本文結合縣域經濟發展情況和湖北省陽新縣實際情況談一些看法。

一、陽新縣經濟發展現狀

當前，陽新縣初步形成了機械制造、水泥建材、醫藥化工、輕工紡織業四大支柱產業，逐漸形成了優質糧油、苧麻、蔬菜、畜牧、水產、林特六大特色農業板塊，經濟開發區、城東新區、濱江工業園、新港（物流）工業園、富河現代農業示范園建設如火如荼。2014年，全縣共引進和在建各類項目196個，總投資522億元，實際到資189億元，同比增長26.4%。經濟開發區、濱江工業園和新港物流工業園實現工業總產值182億元，同比增長16%。城東新區41個市政基礎設施項目完成投資39.7億元。陽新大道等16項工程投入使用，蓮花湖大橋等13項工程快速推進，教育城、綜合醫院等12項工程全面啟動。老城區總投資2000萬元的背街小巷改造如期完成。交通建設共完成投資9.3億元，武陽一級公路三溪至興國段建成通車，興國至富池段路基全線貫通，陽楓省道改造等26個項目穩步實施，新建和改造農村公路180公里。武九客運專線陽新段房屋搬遷和土地征收工作全面啟動。水利建設共完成投資1.5億元，農村居民安全飲水等6大工程基本完成，王英水庫城鄉一體化供水工程前期工作進展順利。城鄉電網建設完成投資4850萬元，新建和改造10千伏線路205公里、低壓線路266公里。

在政府投融資項目建設方面，截至2015年4月，按照縣城投、交投、房投、新港園區和濱江園區統計數據，全縣共開工建設項目123個，項目總投資138.07億元。其中：2014年底前已開工項目74個，投資總額70.85億元；2015年新開工項目49個，總投資67.22億元?？芍Ц顿Y金來源41.66億元，主要是：上級補助資金5.36億元，對外融資6.76億元，可收取項目保證金2.6億元，土地籌資24.4億元。資金缺口較大，需要研究拿出辦法解決。從以上資金來源看，土地成了主要籌資來源，另外就是上級補助資金，而在對外融資上，銀行貸款是主要來源，增加了政府債務壓力，而且擴大了政府債務風險。

二、創新運用PPP模式的范圍和重點領域

從以上項目建設和資金來源情況來看，項目建設過度依賴土地籌資，土地財政是城鄉建設的主導支撐，融資壓力大。而創新運用PPP模式，推廣政府和社會資本合作成了緩解城鄉建設壓力、破解融資難題、化解政府債務風險同時加快項目建設的有效途徑。過去在城市基礎設施方面采取BT、BOT、TOT等形式以及政府購買服務等都是政府與社會資本合作的表現形式。政府將自身資源或特許經營權以契約的形式，交給社會資本經營，并以服務社會公益為導向取得合理收益，實現公共領域和私人資本雙贏的目的，是創新運用PPP模式的必然途徑。

推廣運用PPP模式，首先要進行項目的遴選和積累。按照規定只能由政府單位完成、不可能帶來社會資本收益或者不應該帶來社會資本收益的項目只能由政府完成，而不能變相的推給社會從而影響群眾生活或幸福指數；可以直接通過社會資本參與并可以直接取得收益回報的項目應該直接交給市場，政府只需要加強行業管理和監督；既有明顯的社會公益性、又可以適當產生利益回報的項目，可以選擇適當的合作模式，引入社會資本進行投資。

一是教育類項目。農村義務教育和城市基礎教育，需要政府全額買單，而推進職業教育、特種教育、學前教育等，可以采取民辦公助、公私合營等多種形式加快發展。

二是公共文化類項目。文化傳媒領域是提升群眾生活幸福指數的重要途徑，加快推進公共文化建設，引導和鼓勵居民進行文化消費，從而帶來一定經濟效益和社會效益，是PPP模式可以觸及和延伸的領域。

三是公共社會保障類項目?？梢栽诰用耩B老體系建設中進行政府和社會資本合作模式的深層次合作與研究。

四是醫療衛生類項目。在確保城鄉居民基本醫療衛生保障的前提下，可以加快推進城鄉居民衛生保健和康復類項目，推進公立醫院改革。

五是節能環保類項目。節能環保是探索推進PPP模式的重點領域，環境治理可以帶來較大的經濟效益和社會效益。如污染治理、自然生態保護開發、可再生能源資源綜合利用與管理等。

六是城鄉基礎設施及社區事務類項目。城鄉基礎設施中，明確沒有收費可能即無“使用者付費”基礎的，只能由政府全額買單；但有的項目是可以通過“使用者付費”來取得一定收益和回報的，如娛樂休閑、健康保健、環境衛生等，可以進入政府與社會資本合作領域。

七是農林水類項目。農林水項目主要表現在生產技術推廣、農村公益事業、農業產業化、扶貧開發、動植物及濕地保護、土地整治、水利工程建設運行與維護、水土保持、農業綜合開發等領域，可以產生并帶來一定的經濟效益，可以研究運用PPP模式。

八是交通運輸類項目。主要是公路客貨運站（場）建設、港口設施航道維護、城市公交、農村道路客運、出租車經營等領域。

九是資源勘探電力信息類項目。主要是礦產資源、制造、電力、安全監管、安全生產、國有資產等方面的政企合作。

十是商業服務及旅游項目。主要是食品流通、旅游宣傳與管理、涉外發展服務等項目。

十一是住房保障項目。主要是保障房建設與管理維護。

十二是糧油物資儲備類項目。主要是儲備糧（油）庫的建設與維護。

三、加強創新運用PPP模式的探索

推進PPP模式是加快基礎設施建設、豐富公共產品、提升政府公共服務水平的重要途徑，是突破城市發展資金瓶頸、化解政府性債務、深化國資國企改革的重要手段。推廣運用PPP模式，通過政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務建立全過程契約關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，引入市場競爭和激勵約束機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導社會資本積極參與政府投資項目建設，切實提升政府公共產品或服務的質量和效益。重點是建立健全市場化的價格發現機制、合理的政府補貼機制、科學的資源配置機制和有約束的利益分配機制。

（一）探索推進PPP模式應遵循的基本原則

1、風險共擔原則。政府與投資人均承擔相應的項目建設和運營風險，政府不承擔項目建設運營的兜底責任。

2、收益共享原則。政府既要充分調動社會資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，要與投資人按合約分享項目的合理收益。

3、交易公平原則。除因國家安全、保密等有關規定外，資產或股權轉讓、出售等均應進入相應交易場所進行，未經批準不得直接發包、轉讓、出售，確保交易規范、程序合法。

4、誠信守約原則。規范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴格執行，無故違約必須依法賠償。

（二）積極探索PPP合作模式

實行政府與社會資本合作，在遵循以上原則的基礎上，依照合作和互利共贏的目的，充分發揚契約精神，積極探索多種合作模式。

一是社會資本獨立投資，政府通過BT回購給予合理回報。將項目建設通過招投標形式直接引入社會資本，由社會資本按照直接獨立投資，由政府按照協議采取分期回購的形式進行回購，社會投資人承擔投資責任，政府按照投資責任進行驗收，按照合同付款。這主要是沒有經營性質的公益性項目，如路橋、城市綠化等基礎設施建設。

二是由政府與社會資本合作，并由政府賦予項目建設后的獨立經營權，從而獲得收益回報。如集貿市場、城市公園經營性項目、養老機構、特種教育、經營性公共文化設施、城市污水垃圾處理、城市公共停車、城市供水、公共醫療衛生、電力基礎設施、交通等項目。這種合作模式是PPP的主要模式，可以通過特許經營而取得收益。具體就該縣來說，有飲水工程、污水垃圾處理、一場三館、步行街改造、港口碼頭、客運站、物流園、人民禮堂、福利院、職業教育、農貿市場等項目。

三是由社會資本進行投資，政府賦予投資人特種經營權，實行合理收費并由政府給予適當補貼或者政府采取購買服務等形式，讓投資人獲得收益回報。如城鄉公共交通、校車、農村中小學生營養改善、寄宿制學校食堂及學生宿舍等項目。就該縣來說，有校車運營、學生公寓等項目。

四是由社會資本與政府合作進行經營性開發，并通過項目運營獲得收益回報。這主要適用于有開發收益的土地整治、保障房開發、旅游開發、環境治理、科技創新研發等項目。政府以土地所有者身份，引入社會資本進行合理投資，從而拓寬增值空間，獲取相應收益分配，達到國有資源及資本保值升值的目的。就該縣來說，主要是土地治理、旅游開發、老年大學等項目。

五是政府通過土地招拍掛連帶公益性項目建設開發條件，引入社會資本進行連帶項目建設投資。如廣場、綠化等基礎設施建設。就該縣來說，有蓮花湖風景區、明月灣公園、馬蹄湖公園等。

（三）建立規范PPP合作的邊界條件

1、合理定價或制定收費標準。凡不屬于政府定價目錄的產品和服務，由項目法人自主定價、自負盈虧；凡屬經營性公共產品或服務性質的，按照“成本+合理回報”確定政府定價或政府指導價。在收費政策允許范圍內，合理制定收費標準，健全公共產品或服務收費的動態調整機制，減少財政補貼。

2、適當財政補貼。對當前尚未達到市場化條件、政府核定的價格不足以彌補運營成本的項目，財政通過購買服務的方式對不足部分給予補貼，補貼標準應通過公開招投標要約條件競價確定。

3、合理土地對價。以土地開發收益作為投資來源或收益來源的，通過合同約定合理配置土地進行對價。根據城市規劃合理確定土地及物業開發資源，參照同期周邊鄰近地塊平均樓面地價確定對價方式，公開招投標要約條件競價確定。

4、合理獲取收益。允許社會投資人獲取合理收益，防止PPP投資出現暴利，投資人資金占用成本和收益合并計算，合理收益率原則上控制在7%以內，最高不超過8%，并通過招投標方式確定。對土地配置、有經營性收入的項目，設立超過一定幅度后的溢價共享、虧損共擔機制。

5、規范特許經營。在法律法規允許范圍內實行特許經營，并根據項目實際需要確定特許經營期。涉及特許經營領域的項目土地使用期限與特許經營期限一致，并制定特許經營規范合同約定。

6、規范退出機制。鼓勵引入第三方中介機構、法律顧問開展項目評估、決策參考，并進一步規范退出機制，未能如約、按量、按質提供公共產品或服務的投資人，必須按合約規定及時退出并依法賠償。

（四）推進PPP模式的基本步驟

加快城鄉建設，統籌經濟社會發展，需要大量的政府投入，為改變目前主要依賴財政的投融資體制，提高政府資金使用效率，有效控制政府債務規模，需積極探索推進PPP投融資模式改革試點。

1、試點實施階段。各項目牽頭部門在深入調研分析論證的基礎上，制定切實可行的PPP實施方案，經縣委深改小組審定后實施試點，并對首批PPP投融資項目進行公示。建立PPP項目后評價機制，對試點項目PPP執行過程和效益進行系統、客觀的分析。研究制定特許經營、用地管控、價格調節、風險控制、優先審批等方面實施細則。

2、擴大試點階段?？偨Y第一階段經驗，優化調整PPP模式適用范圍，在具備條件的重點政府投資項目中開展試點。建立完善PPP模式推薦項目預選庫，擴大項目試點范圍，落實試點項目后評價機制，充實樣本空間，對PPP模式進行延伸、細化、演變、完善，形成適合陽新實際的PPP公私營合作框架體系。優化各類實施細則，調試PPP項目管控機制。

3、成果推廣階段?？偨Y試點經驗，健全完善相關管理辦法，將PPP模式推廣應用至全縣公共設施及公共服務等領域。

（五）推進PPP模式的基本程序

推進PPP模式，必須要有一套完整的工作機制和操作流程，總體來說，要把握好以下幾個關鍵。

1、把好項目儲備認可關。要將所有涉及政府投資的項目進行認真分析和遴選，對適合PPP模式的項目進行前期認可和儲備。

2、把好項目建設準入關。根據當地經濟社會發展和建設的需要，按照時間節點，選擇項目進行具體化PPP模式的實踐和操作。

3、把好合作協議起草關。按照一事一議、一項一約，認真草擬PPP合作協議文本，統籌考慮各個方面的利益關系和合作模式，這是開展PPP合作的重要基礎。

4、把好項目招商引資關。有了PPP合作協議文本，接下來的關鍵就是招商引資引入社會資本了。要通過公管局公布合作協議，進行公開招投標，通過公平競爭模式引入社會資本并洽談合作具體事項。

5、把好項目建設推進關。一旦建立項目建設合作關系，相關機構就要加強對項目建設的服務、監督和促進，要確保按照協議保證項目建設按時完成或有序推進。

6、把好信息公開監督關。在項目合作過程中，要適時向社會公布項目建設進展和合作情況，加強腐敗風險領域的管控和預防，加強紀律監察和違紀問責力度。

7、把好項目合作退出關。要建立完善PPP模式的規范退出機制，一旦項目完成或項目的社會效益目標實現，即遵循政府和社會資本的有序退出機制，實現和諧發展。

（六）推進PPP模式的工作要求

1、強化責任有序推進。一是落實組織機構。該縣已成立投融資和政府債務工作領導小組辦公室，加掛PPP項目管理辦公室牌子，辦公室設在財政局，作為縣政府正科級事業單位，統籌協調PPP項目管理和建設。二是強化部門責任。發改局負責篩選儲備具備實施PPP前置條件的項目，完成PPP模式項目推薦，加強PPP項目法人招投標管理；商務局（招商局）負責試點項目的市場業主篩選推薦、組織引資談判工作；公共資源交易局負責公開招投標項目進場交易，確保PPP投融資方案涉及的投資人引入及資產或股權轉讓、出售等，按項目屬性分類進入相關交易場所進行公開、公平、公正競價，負責將采取競爭性談判或邀約方式的PPP投融資方案中政府采購服務、財政補貼等主要條件納入交易場所，讓市場發現價格；財政局負責收集國內PPP融資成功案例及其運營管理情況，負責解讀國家PPP改革相關政策規定，負責項目成本、收益測算，落實項目回報來源和支付方式，把好各項目PPP方案經濟關；物價局負責研究劃定政府定價范圍；國資局負責國有資本（資金、資源）進入渠道與合作模式的審查、核準和監督，并對項目國有收益實施監管；國土局、規劃局、環保局、工商局、國稅局、地稅局、公安局等行政審批部門負責優化相關審批流程，提高工作效率，做好項目服務工作；其余各部門、各鎮（區）、國有企業負責PPP推薦項目儲備與申報，牽頭與社會投資人合作談判，細化制定合作方案，按照一事一議的方式報行業主管部門初審，并經發改局、財政局、國資局、經信局、審計局等有關部門會審后，報縣委全面深化改革領導小組審批。

2、嚴格全程跟蹤監管。各相關責任單位要加強內控管理，建立有效的監督機制，防止PPP項目在招商對接、項目建設以及管理運營中出現損害公共利益的情況或者違規違紀的現象。一是認真審核PPP協議，防范法律風險。認真監督PPP標準合約文本起草、簽署和使用情況，認真核定項目實施成本、政府購買服務支出等，確保覆蓋項目建設維護、運行管理全過程。二是加強對合資項目財務監督審計和價格監管工作。加強對項目賬戶監管，投資人投入資金一律進入資金專戶或共同監管賬戶進行管理和撥付。防止隨意提價、價格欺詐等不法行為。三是要完善相關手續。各相關單位依照有關法律法規要求，指導協助社會投資人辦理投資建設手續，督促其嚴格遵守環保、用地、節能、質量、安全等規定和項目技術標準把關，指導企業建立規范的產權、財務、用工等制度，依法經營、確保公共產品或服務供給的質量、效率和延續性。四是要加強紀律監督。紀檢監察部門要依法對PPP投融資工作中的履職情況實施監督，確保程序合法、陽光公開。嚴格責任追究制度，對違法違規操作PPP投融資模式的，行政主管部門、紀檢監察部門應責令限期改正，并對相關責任人員依法依紀處理。

3、研究出臺配套政策。為充分鼓勵和引導社會資本參與投資的積極性，切實增強政策的可操作性，要深入研究特許經營、用地管控、價格調節、合理收益、風險控制、快速審批等方面的相關政策，適時制定出臺適合該縣實際的配套文件。一是完善工作方案和實施細則。研究制定陽新縣PPP項目建設工作方案和實施細則，適時制定出臺鼓勵和引導社會資本投資交通運輸、市政設施等基礎設施以及非義務制教育、公共醫療機構等社會事業項目和政府購買服務、已建成項目社會托管的具體政策。二是加強政策研究，謀取合理回報。研究國家、省市出臺的關于特許經營的相關文件，探索豐富PPP項目投資回報途徑。加強對PPP項目政府資產認價、政府定價等領域的研究，力爭在政府資產市場定價機制、政府補貼等方面取得突破。三是建立健全融資管理機制。圍繞PPP項目融資目標、實施過程、效益、影響力以及后續持續性等方面，研究制定PPP融資后評價管理辦法。四是提升風險管控能力。研究制定PPP融資風險防控管理細則，有效防范和化解各類風險。五是建立PPP項目認可制度。通過項目分析和論證，選擇一批項目給予制度認可，經認可的項目按規定進入審批綠色通道，享受優先審批等政策?！?/p>

（作者單位：湖北省陽新縣財政局）