淺談PPP模式的優點和在我國推行PPP模式需解決的問題

福州市財政投資評審中心 鄭登登

隨著我國經濟的高速發展，一方面，國家每年對基礎建設的投入呈快速增長的趨勢。但僅僅依靠國家投入已經無法滿足高速發展的經濟對基礎設施建設的要求。另一方面，民營企業日益壯大，民間巨額的資本開始尋找投資機會。PPP模式很好地解決了這兩個問題。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，直譯為“公共私營合作制”。其含義為：政府與社會資本合作模式。指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系。PPP模式的基礎是政府授予民營組織特許經營權。

PPP模式的運用在我國還不成熟，能借鑒的國內成功案例也不多。因此，要使PPP模式能夠在我國廣泛推行，吸引更多的社會資本進入基礎設施項目的建設和運營中，從而推動我國經濟的發展，需要解決許多問題。

一、PPP模式的特征

(一)伙伴關系

這是PPP模式的核心。政府與民營組織形成伙伴關系，并有著共同的目標。具體的說，就是合作雙方努力以最合理的資源分配，以最快的速度提供最優質的產品或服務。政府以此目標實現公共福利供給，而民營組織以此目標實現其自身利益追求。

(二)利益共享

政府獲得社會成果，而民營組織獲得長期、穩定、合理的投資回報。應注意的是，PPP模式中政府與民營組織并不是簡單利潤分享，政府還需要控制民營組織在項目執行過程中不至于形成超額利潤。

(三)風險共擔

PPP模式中政府與民營組織的風險分擔原則為：各種風險由較善于應對該風險的一方承擔。從而使得整個項目的風險最小化，并使資源達到最合理的分配。

二、PPP模式的優點

(一)減輕政府財政負擔

家每年對基礎建設的投入呈快速增長的趨勢。但僅僅依靠國家投入已經無法滿足高速發展的經濟對基礎設施建設的要求。采用PPP模式引入民間資本，能使很大一部分政府性債務轉由民營組織承擔，從而降低政府的資產負債率，減輕政府財政負擔。

(二)為民間資本提供投資機會

隨著我國經濟的高速發展，人民日益富裕起來，民營企業日益壯大，民間巨額的資本開始尋找投資機會。PPP模式為民間資本提供了具有長期回報的投資機會。與此同時，只要配合適當的政策調整，PPP模式也可成為政府在宏觀上引導巨額民間資本流向的工具。

(三)轉變政府職能

在過去，政府是基礎設施和公共服務的直接提供者和經營者，要花大量的資源在項目的建設和經營上。采用PPP模式，項目的建設和經營任務變為由民營組織承擔。政府則只需對項目進行規劃、協調和監管。從而大大提高了政府的工作效率，為政府精簡機構提供了可能性。

(四)降低項目全壽命周期成本

采用PPP模式能充分發揮政府和民營組織的優勢，使資源在項目的規劃、建設和運營階段都達到最合理的分配，從而最大限度的降低了項目的全壽命周期成本。在競爭中脫穎而出的優秀民營組織，其先進的管理技術和豐富的管理經驗在降低項目全壽命周期成本中必然能起到積極的作用。

(五)降低項目的風險

風險共擔是PPP模式的特征之一。由于各種風險由較善于應對該風險的一方承擔，有效的減小了各種風險發生的可能性和發生后可能造成的損失，從而使得整個項目的風險最小化。

(六)應用范圍廣泛

PPP模式不僅適用于盈利項目，也適用于非盈利項目。不僅適用于工程建設領域，也適用于服務領域。因此PPP模式比許多傳統融資模式的適用范圍要更廣。

三、在我國推行PPP模式需解決的問題

雖然PPP模式具有上述諸多優點，能很好地滿足我國現階段經濟發展的需要。但PPP模式的運用在我國還不成熟，能借鑒的國內成功案例也不多。為了使PPP模式能夠在我國廣泛推行，吸引更多的社會資本進入基礎設施項目的建設和運營中，從而推動我國經濟的發展，需要解決以下問題。

(一)完善相關法律法規

公共基礎設施建設和服務項目有前期投資高、回報持續時間長、收益穩定等特點。這就需要有相應的法律、法規來保障民營組織在參與這些項目時的利益。這樣才能吸引更多的民間資本進入公共基礎設施建設和服務領域。目前，我國沒有專門針對PPP模式的法律，行政法規也很少。大多數是部門規章和地方性法規和條例。因此，制定權威性大、操作性強的法律法規對PPP模式加以規范是非常有必要的。

(二)建立政府投資信用約束機制

雖然政府和民營組織簽訂了合同，約定了雙方平等的權利和義務，但是在項目的建設和運營過程中政府仍然處于強勢地位。對于參與PPP項目的民營組織而言，參與PPP項目的投入是巨大的，而所帶來的收益是長期的。因此，政府失信對于參與PPP項目的民營組織而言將可能帶來巨大的損失。這也是目前很大一部分民營組織還不敢涉足PPP項目領域的原因。要推動PPP模式的發展，就必須建立政府投資信用約束機制，保證項目在實施過程中不受政策調整、政府換屆等因素的影響。

(三)確保管理機構的獨立性

采用PPP模式時，政府同時扮演參與者和監管者兩個角色。一方面，政府要和民營組織簽訂合約，與其形成合作伙伴關系。另一方面，政府要對項目的質量、安全、運營進行監管。政府能否同時扮演好這兩個角色是順利推進PPP模式項目的關鍵所在。在PPP模式項目運行中，當各方發生利益糾紛時，為了確保各方的利益，負責PPP模式項目的管理機構必須有著絕對的獨立性和處理糾紛的權威性。

(四)采用適當的合作形式

PPP模式的具體形式多樣，具有很大的靈活性。PPP模式項目采用何種合作形式應當視項目的具體情況而定。合理的合作形式是PPP項目成功的基礎。PPP模式的運用在我國還不成熟。因此，在確定采用PPP模式后，首先應參考已獲得成功的類似PPP模式項目，然后在此基礎上根據項目的具體情況對其形式進行適當調整。這樣才能在項目的建設和運營過程中充分發揮各方優勢，從而在最大程度上保證項目獲得成功。

四、結束語

對于政府而言，PPP模式有著能有效減輕財政負擔、轉變政府職能、提高工作效率等優點。對于民營組織而言，PPP模式提供了具有長期穩定回報的投資機會。對于具體項目而言，PPP模式既降低了項目的風險，又降低了項目全壽命周期成本。因此，PPP模式符合我國現階段經濟發展的需要，應大力推廣。為了使PPP模式在我國能取得成功，需要解決幾個問題：完善相關法律法規、建立政府投資信用約束機制、確保管理機構的獨立性、采用適當的合作形式。PPP模式的運用在我國還不成熟，我們仍在推廣PPP模式的道路上摸索前進，在前進過程中還會碰到許多其他的問題。但只要政府和民營組織在遇到問題時能夠共同面對，積極解決，相信PPP模式定能使政府和民營組織獲得“雙贏”，并為我國的經濟發展打上一針強心劑。