地方債務置換能多大程度化解債務風險？

●本刊評論員

地方債務置換能多大程度化解債務風險？

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今年，財政部宣布將實施地方政府債務置換計劃，據稱，這次債務置換的范圍是截至2013年6月30日，地方政府負有償還責任的存量債務中2015年到期需要償還的部分。該部分債務總額為1.87萬億元，1萬億元的總債券額度占其53.8%。一些省份已公布了債務置換計劃。

地方政府債務置換的操作實際上是地方政府用新發債券得到的資金償還今年即將到期或已經到期的債務，本質上還是借新還舊。另外，同過去的銀行貸款、委托貸款之類的地方政府負債方式相比，此舉還改變了政府融資方式，將間接融資變為在市場上直接融資。從政府的意愿來看，地方政府債務置換還有將利率高、期限短的負債置換為利率低、期限長的負債的初衷。

用發債的方式借新還舊，實現地方政府負債的滾動推進，延長地方政府償還債務的周期，能夠一定程度上緩解地方政府的流動性不足問題。在債務存量大、還本付息困難的背景之下，債務置換有利于維護政府信用，規避到期違約風險。但是在不違約的情況下，到期債務都應該按照原來約定的利率償還本息，也就是說，存量債務規模并不會因置換而減少。如果通過發債，還能夠籌措到更多的低利率資金，提前償還一些高息貸款，客觀上降低了債務利率，能夠減少一些利息負擔，這對化解地方政府債務風險當然有利。

地方政府增加了發債直接融資的負債工具，的確能夠增加地方政府的融資能力，使政府可以根據債務情況，適時動用發債工具融資償債，能夠化解一部分違約風險。同時，向社會公眾發債融資，可以改變地方政府的債務風險高度集中于銀行體系的局面，能夠使風險分散化。但是地方政府發債融資的濫用同過去通過間接融資過度負債一樣可怕。如果沒有地方政府發債的有效約束機制，地方政府也不像一般的市場主體那樣有破產威脅，加之地方政府因為可以發債而降低了按期償債的緊迫性和付息壓力，因此會助長道德風險，不僅不能有效化解存量債務風險，還可能積累新的債務風險，也不利于約束政府擴張支出的沖動。如果這樣，效果適得其反。

地方債券大擴容的宏觀影響也不能忽視。資本市場上供求關系的作用同樣存在，大規模的地方政府債券的發行，必然會抬高市場利率，沖擊貨幣政策。其影響不只是增加政府債務成本，使政府試圖通過債務置換來降低付息壓力的愿望落空，還會同時增加實體經濟的融資成本，對實體經濟不利。這樣的社會成本不能不予以重視。

地方政府債務置換能否順利推進呢？一是政府的目標是要降低債務風險，債券定價要定為較低水平，所以地方債在市場上是否受歡迎是一個問題。二是資本市場上債券還要追求流動性，大規模的地方債券入市，如果沒有相應的制度安排進行緩沖，很容易對金融市場運行帶來負面沖擊。三是地方政府債務質量如何，市場投資者不會不重視。

要想平穩推進債務置換工作，要讓這一舉措產生積極的效應，并不容易。建立市場對政府債券的信心，約束、規范地方政府的發債行為，提高地方政府債務質量等等，還需進一步努力?！?/p>