政府投資項目跟蹤審計優化研究

廣西國際商務職業技術學院　招燕

政府投資項目跟蹤審計優化研究

廣西國際商務職業技術學院招燕

摘要:文章闡述了政府投資跟蹤審計的優勢，針對目前我國政府投資項目跟蹤審計存在的問題進行分析，提出了政府投資項目跟蹤審計要突出審計重點、把握跟蹤審計的內容和關鍵環節、提高審計人員素質、防范跟蹤審計風險及創新跟蹤審計模式等優化策略。

關鍵詞:政府投資跟蹤審計優化

由于目前政府不斷增大對城市基礎設施建設項目的投資規模，對于這些關系國計民生的重大建設投資項目的審計備受社會公眾的廣泛關注。審計署在“十二五”對審計工作的發展規劃中，特別強調對政府投資項目加強跟蹤審計。目前，跟蹤審計成為國家對政府投資項目加強審計監督的重要組織形式。

全過程跟蹤審計，是指對政府投資項目從立項到完成各階段經營活動的真實、合法和效益進行審計監督。改變了以往投資項目事后竣工決算審計的傳統審計模式，做到了事前預防、事中控制、事后監督的全過程防范。受到跟蹤審計方法諸多不可控因素的影響，跟蹤審計模式本身還存在局限和不足。有必要對我國政府投資項目跟蹤審計存在的問題進一步探索，優化跟蹤審計發展模式，以利于提高我國經濟增長的質量和效益。

一、政府投資項目跟蹤審計的優勢

(一)傳統審計模式的弊端

傳統的審計模式是對投資項目進行事后監督的靜態審計模式，不管是以項目投資預算執行情況審計為主，還是以事后竣工決算審計為主，都是事后審計，這種事后審計模式存在很大的弊端。

項目投資的造價形成于整個項目投資過程，而傳統審計是在項目竣工交付使用后進行，就算事后在工程結算審計中發現可以降低的費用，但工程建設投資已無可挽回。在事后結算中遇到爭議時，也很難在現場觀察取證。

傳統審計的介入滯后，當工程項目竣工驗收時審計人員才介入，對項目施工過程、驗收和結算等階段不甚了解，事后才深入到現場，已無法發現本來就隱蔽的工程。

(二)政府投資項目全過程跟蹤審計的優勢

開展全過程跟蹤審計,是提高項目建設質量,提高財政資金使用效益的重要途徑,也是審計保障和推動經濟社會健康運行的必然要求。開展政府投資項目跟蹤審計，實現了投資項目從常規審計向管理審計的轉變。跟蹤審計在平時對形成竣工決算資料的各環節、各項目過程及時進行動態審計。在政府投資項目立項起就開始審計，隨著工程的進度還要對工程進行多次審計，對投資項目的審計做到審計的及時性及分散性。

全過程跟蹤審計起到規范投資項目管理、防止政府投資項目舞弊、提高項目質量的作用。傳統的事后審計會出現工程建設過程中無法看到的漏洞，跟蹤審計不僅堵住了漏洞，還可防止項目資源流失和項目質量問題。跟蹤審計所確定的投資項目造價比傳統事后審計確定的造價更低，體現出審計的績效性。跟蹤審計能對投資項目建設的隱蔽情況進行現場跟蹤，可以取得投資項目的大量第一手真實資料，大大降低了審計風險。

二、我國政府投資項目跟蹤審計存在的問題

(一)我國政府投資項目跟蹤審計的審計重點不夠突出

目前我國政府投資建設項目跟蹤審計的審計重點不夠突出，審計人員審計目標不明確。什么都想管，什么都想做，結果什么都管不好，甚至造成審計人員工作的越位。政府投資項目種類豐富、數量繁多，既有水利、交通等重大基礎設施建設項目，又有關系民生工程建設項目等。且政府投資建設項目跟蹤審計時間跨度長，從建設項目立項開始，到招投標、合同簽訂、工程管理、工程進度款控制、工程竣工決算等涉及到項目的各個方面。

由于跟蹤審計要求高，如不突出審計重點，想面面俱到，搞不好跟蹤審計工作。在目前審計力量有限的情況下，沒有審計工作重點就意味著沒有審計質量。審計質量低下就會影響審計信譽，增加審計風險。在建設項目進行跟蹤審計的各階段，有些需要到現場檢查指導，嚴格把關；有些只需要調查研究，進行綜合對比分析、評價。由于審計人員精力有限，能力有限，各級審計機關的審計力量也有限。開展跟蹤審計時應該根據審計的實際情況，對項目的審計要主要抓重點，把握住審計構建點，不宜全面鋪開，面面俱到。

(二)不能很好把握審計內容，介入點模糊

由于很長一段時間以來，我國的政府投資項目審計都采用竣工決算審計方式，這是一種靜態的事后審計方式。現在采用的項目跟蹤審計方式，要求對項目建設的全過程進行全程跟蹤。但由于審計機關審計力量不足，以及對前期決策階段和設計等階段缺乏專業知識，項目投資跟蹤審計未涉及到可行性分析、設計質量等的審計。導致跟蹤審計的介入時間點模糊，是從項目投資決策期介入，還是招投標階段介入，或者是施工開始才介入。目前不同的地方做法不同，大部分集中在施工階段介入，認為對施工階段的工程造價進行控制，就達到跟蹤審計的目的了。事實上，跟蹤審計如果不從招標計價、合同的簽訂及施工設計開始控制，就會給后期留下隱患。

跟蹤審計內容的深度也很難把握，在跟蹤審計期間，審計人員頻繁出現在施工現場。審計人員要時刻把握審計內容的深度，明確審計的責任是進行監督，做好咨詢及建議工作，提出審計意見。審計人員時刻防范越權越位，一不小心介入到工程的管理決策中，給自己帶來審計風險。

(三)審計人員素質難以滿足政府投資項目跟蹤審計工作的要求

審計人員知識體系不完整。政府投資跟蹤審計對審計人員的要求較高，審計人員不僅要具備審計專業知識，還要隨著工程建設進度進行跟蹤，具有較強的專業性和技術性。不但需要具備工程施工技術、工程預決算、財務管理、經濟管理、相關法規等專業知識，還涉及很多部門，還需要處理與各部門之間復雜的關系。我國目前政府投資項目跟蹤審計人員復合型人才很少，大部分都是以會計、審計人才為主，很難滿足政府投資跟蹤審計工作的要求。

政府投資跟蹤審計人員綜合素質有待提高。投資跟蹤審計與一般財務審計不同，不能停留在審查經濟業務的合法性及真實性。更重要的是對投資項目的效率、效益及效果進行審核，才能做到為國家為人民節約投資資金，避免浪費，達到提高經濟效益的審計目標。

目前我國跟蹤審計隊伍力量嚴重不足,隨著國家經濟高速發展,政府投資范圍日益廣泛，需要審計的投資項目內容增多。審計難度越來越大，審計人員任務繁重。各級審計機關審計力量嚴重不足，審計人員疲于奔命。

(四)我國政府投資項目跟蹤審計存在風險隱患

對于審計人員來說，投資項目跟蹤審計由于項目管理權與審計監督權界定不明確，審計人員存在檢查風險。目前我國投資項目跟蹤審計，有些項目建設方為了規避風險，在項目工程建設過程中推卸責任。在合同簽訂、采購物資價格的確定、施工變更等重要控制環節，都要求審計人員現場確認，現場簽字。實際上這樣做意味著審計人員以參與了建設項目內部管理，審計也變成了建設過程內部管理的一個環節。審計介入了項目管理，違背了政府投資項目審計的初衷及目的。對于投資項目的審計，審計機關并不能參與項目的管理及決策。一參與項目管理，審計人員就保證不了審計的獨立性，破壞了跟蹤審計的權力制衡。

(五)我國政府投資項目跟蹤審計模式有待創新

隨著國家投入大量的資金改善民生，重大項目及基礎設施建設項目越來越多，單純依靠審計機關的力量難以承受如此大的審計工作量。要求審計人員創新跟蹤審計的模式及方法，如果一味地進行全過程跟蹤審計，審計人手不足，難以開展工作。把握好跟蹤審計的尺寸及分寸，改進投資項目跟蹤審計模式，量力而行。才能充分發揮審計功能，為國家節約資金，保障經濟社會健康運行。

在現階段現有審計條件下，為了能使投資項目跟蹤審計的覆蓋面盡可能擴大，使跟蹤審計工作做得更完善。除了抓住重點，有效開展跟蹤審計工作。還必須根據工程性質、工程不同階段的特點及投資規模，采用合適的跟蹤審計模式，才能提高審計效率，保證審計質量。

三、我國政府投資項目跟蹤審計優化策略

(一)突出審計重點

政府投資項目跟蹤審計要突出審計重點，要把有限的審計力量用于抓住審計重點，使審計工作達到預期的效果。一般來說，要控制好項目投資的工作重點，按項目的進展情況，分階段進行跟蹤審計。跟蹤審計項目時間跨度長，可以分階段進行審計，不同審計階段工作的重點不同。不同審計階段采取相應的審計方法和手段，保證每個審計階段突出審計重點，完成審計目標。

事前跟蹤審計階段，這階段審計人員的重點工作有三個方面。一是檢查項目的各種宜得到審批的文件，如可行性研究報告、環境影響評估報告、建設規劃及施工許可等，檢查文件是否齊全。二是檢查招投標程序是否合規、合法，可重點審查招標控制價。三是在進駐被審計單位之前，把具體跟蹤審計方案預先制定。這個階段審計小組要召開審計專題會，確定審計內容、審計范圍，以及審計的方法和程序。然后進行審計分工，制定審計質量控制辦法，考察施工地點等。

事中跟蹤審計的工作重點是，全過程現場審計監督。這個階段審計人員進入施工地點，主要審查合同執行情況。審查施工現場各種需要有關負責人簽證的手續是否履行，簽字是否及時，簽字欄目的內容是否完整等。對施工過程中采購的設備、材料物資的價格進行控制；審核工程進度款的撥付進度及使用。最關鍵的是審查施工項目中途是否進行變更，變更原因是否合理，變更論證及變更手續是否齊全，是否詳細記錄等。

事后跟蹤審計階段，本階段是決算審核階段。重要工作是檢查項目竣工資料是否完整；竣工驗收程序是否合法、合規及有效；被審計單位是否及時報送竣工決算資料進行審計等。

(二)把握跟蹤審計的內容和關鍵環節

對于政府投資項目，各級審計機關可按關鍵環節進行控制：招投標及合同簽訂、施工過程及隱蔽工程等環節分別進行控制。在控制過程中，及時收集資料和證據，如發現問題，及時組織人員進行跟進，收集到的第一手資料進行備案管理。

做好招標標底控制價審計，標底控制價審計很重要。沒進行標底控制價審計的項目，工程單價偏高的情況時有發生。竣工決算送達審計機關審計時，就算審計人員此時發現單價偏高，因合同已定，也沒法對中標單價進行調整了。對招標標底控制價審計，可把工程的綜合單價及相關費用控制在合理的范圍內。用合同的形式把價格固定下來，從源頭上對投資進行有效的控制。還要保證招投標項目在整個招標過程中做到合法、公正及規范，發現問題及時糾正。

認真審查合同，避免違反合同最終造成投資的增加。在跟蹤審計中，審計人員應在合同簽訂前就介入審計。注意合同細節，關注投資的條款，細到合同價款的約定、竣工決算程序及方式的約定等，都有可能在工程竣工決算審計時，造成雙方的爭議。促進施工方嚴格履行合同，審查有無違規轉包、分包等違反合同條款的情況，及時糾正執行合同出現偏差的行為。

在施工過程中重點注意設計變更，嚴格控制工程造價。有些項目招投標時以低價中標，通過設計變更，達到增加工程投資的目的。審查工程變更理由，變更方案是否經過論證，工程造價是否增加。以增加投資為目的的變更，審計人員建議業主單位抵制。

對設備、材料采購價格進行審查，嚴格控制成本。審查采購材料、設備是否經過招投標方式或通過政府采購，主要是審查材料、設備的采購價格。特別是被審計單位材料供應商是其關聯方，更要注意審查材料價格是否采用市場價格，有無暗中抬高價格等問題。

最后控制的重點是隱蔽工程，隱蔽工程也是工程造價爭議的焦點。在跟蹤審計的過程中如發現隱蔽工程，可進行記錄、拍照、計算丈量等，掌握基礎數據，及時向有關單位提出審計意見及改進建議。

除了以上與投資相關的重要環節的嚴格控制以外，審計部門可根據自己的審計力量適當開展工作，如項目立項、可行性研究等。有些審計事項如征地拆遷費用等，可通過專項審計方式進行。對于后期項目投資效益評價，也要在審計人員的能力范圍內進行，盡量避免審計風險。

(三)提高審計人員素質,增強審計服務

審計人員的素質是保證完成審計目標，提高審計質量的關鍵,務必提高政府投資跟蹤審計人員的素質。

引進復合型人才，特別是引進工程技術等其他專業人才。打破以往審計人員以會計專業、審計專業為主的人才不合理結構，滿足投資項目跟蹤審計的需要。

對現有審計人員加強培訓，培養一批高素質復合型審計人員。與各地高校聯合舉辦有關工程造價、固定資產投資等多方面的培訓，打造復合型審計人才。可以通過研討班、投資項目審計案例分析等形式對審計人員進行培訓。對審計過程中出現的新問題進行專題研討，對投資跟蹤審計典型案例進行總結和反思，不斷提高現有審計人員的理論知識和實踐經驗。

通過聘用注冊會計師、建筑工程師等中介機構人員來補充跟蹤審計隊伍力量，政府審計機關人員帶領中介人員開展審計工作，互相監督、取長補短，提高審計效率，積累投資跟蹤審計的經驗。

(四)防范跟蹤審計風險

審計人員要注意防范風險，在項目跟蹤審計中不要亂簽字。即使是全過程跟蹤審計，審計人員也不可能事事都親力親為，也不是都要審計人員簽字認可。如施工過程中一些施工數據的記錄表，因為涉及到以后的結算，施工單位會設置表格的一些欄目，要求審計人員簽字。審計人員不能簽，因為審計人員并未見證整個過程，也沒有相關的詳細資料去驗證數據，并且是有規定審計人員不能參與簽證。

審計人員要做到不參與項目工程的管理工作，保持審計的獨立性。在法定職責內開展審計工作，不參與項目單位的決策，不錯位、不越位。做好審計的監督及服務工作，在專業范圍內可向項目單位提供合理化建議。參與了管理工作，事后就很難履行審計監督的職責，很難保證審計工作的獨立性。

(五)創新跟蹤審計模式

為了既能合理利用審計力量，又達到提高審計質量及審計效率的目的，審計機關要不斷創新審計方式，要對跟蹤審計模式進行靈活運用。

審計模式按跟蹤審計的介入點不同，可分為全過程介入審計、定期介入審計及抽查介入審計。

全過程介入審計方式。派駐審計人員到施工現場進行全過程跟蹤審計，從招投標開始到項目竣工決算，收集所有資料，全方位掌握審計證據。優點是及時發現問題，及時整改；及時防范問題，及時審計，促進政府投資管理水平及資金使用效益的提高。缺點是全過程介入審計時間跨度長，適合社會關注度高、投資金額大的工程項目。

定期介入審計方式。這種審計方式只在審計的關鍵控制環節，才派審計人員進駐施工現場審計，如在招投標控制環節、合同簽訂環節、設計變更、采購材料計價以及隱蔽工程驗收等環節。優點是既節約審計力量，又起到跟蹤審計的效果。

抽查介入審計方式。對于施工技術難度小、投入金額不大的建設項目，采用由被審計單位報送資料的方式進行跟蹤審計。對報送資料有疑問的地方，或出現項目變更等異常情況，再派駐審計人員到現場審查取證的方式。

(六)審計模式還可因地制宜，不斷創新，把各方面的力量聯合起來，創立聯合審計模式

聯合財政部門力量，審計機關可與當地財政部門聯合跟蹤審計。財政人員與審計人員組成審計小組，既有合作，又有分工。雙方發揮自己的專業特長，集思廣益，從不同角度全面進行審計。使得審計小組結構合理，人力資源充足，可以形成項目投資審計的新思路，提高審計質量。在每一工程的預算審查階段，采取聯合審計的辦法，可克服審計機關自身力量不足，適應工程審計的實際需要。解決了只要問題后，在結算審查階段可以分而治之，遇到問題再集中討論的方式。

聯合建設項目單位內部審計、社會審計，進行“三審聯合”跟蹤審計模式。即以政府審計為主線、借助內部審計、依托社會審計力量的審計融合模式。由于政府投資項目工程工期較長，借助項目單位內部審計力量進行全面跟蹤審計。對項目招投標階段、施工階段及竣工結算階段等重要環節，委托社會審計力量進行重點跟蹤審計。政府審計機關對招投標、竣工結算及財務決算階段進行復核。政府審計在內部審計及社會審計的基礎上，重點把關。充分發揮三個方面的審計作用，優勢互補，促進了項目管理。形成全面跟蹤審計與重點審計相結合，事前、事中與事后審計相結合，內部審計、社會審計與政府審計相結合的投資跟蹤審計模式。

參考文獻：

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